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Gouverner la ville-port

Gouvernance portuaire : principales trajectoires dans les ports européens et latino-américains

Port Governance: Principal Trajectories in European and Latin American Ports
Fernando González Laxe
p. 53-59

Abstracts

Maritime transport is facing up to a new stage of liberalization and deregulation that forms an innovative network of distribution, storage and services. Maritime companies and port operators have made headway in the processes of grouping firms and in geographical centralization. This greater concentration forces ports to redefine their scope of activities. The new functions and the largest integration of logistical operations with the other modes of transport contribute to the transformation of territorial economies. These movements have an impact on the new trajectories of governance and partnerships between public and private actors in Europe and Latin America.

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Full text

1La mondialisation des échanges commerciaux fait émerger un marché unique où les firmes multinationales sont en concurrence au niveau des coûts comparatifs, des différentes et multiples niches de marché et de leurs localisation. Le transport maritime se fonde sur la structure des réseaux et des « maillages » de distribution et de stockage. Leurs caractéristiques les plus significatives sont la standardisation des normes, l’homogénéisation des services et les objectifs d’économies d’échelles et d’agglomération. Elles résultent d’une dynamique de concentration majeure et d’une centralisation des agents économiques sectoriels, sous la forme de consortiums, d’alliances ou de partenariats stratégiques.

2Dans cet article, il s’agit d’essayer d’analyser les positionnements des agents économiques (compagnies maritimes des lignes régulières et terminaux portuaires) en soulignant le processus de concentration des activités qu’ils impulsent, l’ampleur de leurs services et leurs stratégies d’intégration verticale et horizontale, tout au long de la chaîne internationale du transport. Il s’agit ensuite de tenter d’évaluer la façon dont les autorités portuaires redéfinissent leurs nouvelles trajectoires face aux processus de libéralisation, de dérégulation et de décentralisation. Enfin les différents modèles et les possibilités d’intervention présents dans l’Union Européenne et sur le continent latino-américain sont évoqués en soulignant la diversification des stratégies et des trajectoires vis-à-vis de la propriété, de la gestion portuaire et de l’intégration dans les réseaux de transport.

1 - Conteneurisation et système de lignes maritimes régulières

3La conteneurisation progresse fortement depuis les années 1960. Les avancées techniques et logistiques ont transformé et actualisé ce mode de transport maritime. De nouvelles marchandises sont transportées et la capacité des bateaux a augmenté. Ainsi au cours des dix dernières années, le trafic des conteneurs a maintenu un taux annuel de croissance proche de 10 %. Il atteint 10 millions de TEU en 2008 contre 3196 TEU en 1996 (5071 en 2002 et 7691 en 2005). On assiste à un glissement vers le gigantisme naval, avec la mise en circulation d’embarcations capables de transporter 12000 TEU.

4Le transport de conteneurs ne cesse de se concentrer : les dix premières compagnies atteignent 60 % de l’offre totale, alors que dix ans auparavant elles n’en couvraient que 43,6 %. Selon l’interprétation d’Allix (2006), cela laisse présager à court terme la formation d’un « oligopole maritime ». Ces procédés s’autoalimentent grâce à des accords de partenariat, des consortiums et des alliances qui recherchent la réduction des risques, en augmentant la capacité de déploiement et en minimisant les coûts de transport. Les procédés de fusion et d’acquisition des entreprises marquent une nouvelle ère avec une nouvelle composition du pouvoir économique et des stratégies de la part des opérateurs de lignes régulières qui conduisent à une forte concentration des agents maritimes (Frémont et Soppé, 2004).

2 - La consolidation des opérations et des terminaux portuaires

5Une des conséquences de la nouvelle organisation des services maritimes est la constitution d’un nouveau maillage portuaire. Le transport maritime est canalisé progressivement vers un nombre réduit de ports et les marchandises suivent, de plus en plus, des routes délimitées en fonction de la capacité de la demande et des moyens dont disposent les ports pour héberger, stocker et distribuer les marchandises (Lavaud-Letilleul, 2007). Cela conduit les agents économiques à envisager de nouvelles formes de services et à parier sur le renforcement de la chaîne multimodale. Ainsi les terminaux portuaires acquièrent-ils un nouveau rôle dans le transport maritime (Robinson, 2002).

6Les terminaux portuaires font face à une concurrence intra et inter continentale tout en dépendant des systèmes d’exploitation. Les différents positionnements stratégiques des opérateurs internationaux impliquent des systèmes de gestion distincts. Des opérateurs étendent leurs opérations en dehors de leurs territoires et en dehors de leurs marchés proches, ainsi Hutchinson Port Holding (HPH, avec son siège à Hong Kong), PSA (Port of Singapour Authority) ou DPW (Dubaï Ports World). Ils disposent de vastes capacités financières. Des opérateurs locaux et groupes de manutention locaux recherchent des économies d’échelles et tentent d’obtenir des bénéfices élevés à court terme afin d’amortir de lourds investissements. Ils tentent, en outre, de renforcer les contrats de livraison par une fidélisation de plus en plus forte. Eurogate, qui opère seulement en Europe, et la SSS Marine (Stevedoring Services of America), avec son siège à Seattle pour l’Amérique du nord et du sud en sont des exemples. D’autres opérateurs mondiaux cherchent une alliance ou un accord direct avec les Global Shippers (transporteurs globaux) en standardisant les pratiques de gestion et d’exploitation. Ils tissent un maillage mondial, en fonction des approvisionnements et des circuits de distribution. Ils augmentent leur participation dans toute la chaîne de transport et les opérations des terminaux sont gérées en tant que « centres de coûts ». Enfin, les « hybrides globaux » dont le travail principal est le trafic maritime des conteneurs opèrent également dans des terminaux pour d’autres compagnies ainsi APM Terminal, Cosco Pacific, NYK et OOCL.

7Le transport maritime se globalise. Il offre des services supplémentaires. On passe d’une vision « port à port » à une nouvelle vision « porte à porte ». Les trois premiers opérateurs mondiaux contrôlent 30 % du total des conteneurs mondiaux (80 millions de TEU en 2003). Parmi les principaux opérateurs, on trouve deux entreprises publiques (PSA et DPW) et des conglomérats mondiaux, HPH et SSA. Des groupes alliés se constituent global carriers avec des structures verticales (APM Terminals ; P&O Ports ; Evergreen ; Cosco ; Hanjin ; CSX World Terminals).

8Le processus de concentration est rapide avec de nouveaux positionnements sur les marchés maritimes et des liens plus grands avec les entreprises logistiques et terrestres. À l’inverse, on se rend compte que le pouvoir de négociation des entreprises locales est limité à un espace de plus en plus restreint à leurs propres hinterlands, à leurs clients maritimes et terrestres les plus proches. Par ailleurs, des logistiques de grandes dimensions se développent avec de vastes horizons et de grandes capacités de distribution (Slack et Frémont, 2005). Cela conduit donc les ports à construire de nouvelles infrastructures, à se doter de meilleurs équipements et de meilleures conditions d’information.

3 - les compétences et la gouvernance portuaire

9Les processus de libéralisation, de privatisation et le développement de nouvelles formes d’organisation modifient les relations entre les agents privés et les agents publics en ce qui concerne les compétences portuaires et les nouvelles prestations des ports. Il en résulte une transformation de la gestion des ports.

10Les études de Baird (2000), de Baltasar & Brooks (2001), de Notteboom & Winkelmans (2001) de Culiname & Song (2002), de Maresca (2006), et de Debrie, Gouvernal & Slack, (2007) font état de ces mutations. L’évolution du rôle de l’autorité portuaire dans l’environnement institutionnel a suscité de nouvelles orientations (Brooks, 2004 ; Olivier et Slack, 2006), telles l’adoption de politiques de privatisation, de dérégulation et de décentralisation des infrastructures de transport et de la gestion portuaire.

11Avec une concurrence portuaire accrue et la recherche de l’amélioration de l’efficience, d’autres auteurs insistent sur l’exigence d’une réduction du rôle de l’État, aussi bien dans la planification que dans la gestion des infrastructures (tabl.1), pour une meilleure insertion dans une économie globale plus compétitive (Juhel, 2001 ; Pardelli, 2005 ; Talley, 2006).

Tableau1 - Classement des ports selon la propriété et la prestation de services.

  

Propriété du sol

Propriété des infrastructures

Propriété des équipements

Prestation de services

Service port

X

X

X

X

Tool port

X

X

X

  

Landlord port

X

X

  

  

Source : F. Gonzàlez Laxe selon les évaluations de la Banque mondiale. Port Reform Toolkit.

12Le secteur portuaire s’adapte aux tendances de l’économie mondiale avec des autorités portuaires qui adoptent des orientations de plus en plus commerciales pour répondre aux objectifs et aux intérêts des acteurs privés. Le rôle du secteur public est redéfini, car il est de moins en moins capable d’assumer les coûts élevés des infrastructures et les niveaux importants de concentration. Les nouvelles responsabilités et les nouvelles fonctions qu’acquièrent ainsi les organisations portuaires posent la question des compétences de gestion et d’exploitation.

13L’efficacité et la performance des appareils portuaires sont appréhendées en terme de niveaux des trafics, de fréquence des services et de quotients de connectivité (Talley, 2006). Le tableau 2 résume les différents objectifs, les résultats et les impacts des stratégies des compagnies maritimes, des opérateurs de terminaux et des autorités portuaires.

Tableau2 - Objectifs et instruments des agents maritimes.

  

  Compagnies maritimes  

  Opérateurs de terminaux  

  Autorités portuaires  

  Objectifs  

Maximisation des bénéfices ; positionnement sur les marchés ; contrôle des chaînes logistiques

Maximisation des bénéfices ; fidélisation des clients et des services logistiques ; augmentation de la valeur ajoutée

Contribution à la minimisation des coûts au moyen des chaînes logistiques et sécurisation de la manutention pour le transbordement entre lignes

  Instruments  

Tarifs ; contrôle des coûts en fonction de la capacité, du volume de charge, du temps, de la coopération, etc. ; marketing, et services

Prix ; sécurisation de la manutention pour améliorer la qualité, la rapidité, la sécurité, l’information, etc.,

Accès maritimes, initiatives politiques d’aménagement du territoire et des nouvelles modalités de concessions ; négociation socio-économique ; politique de prix.

  Impacts  

Grands navires ; rationalisation des réseaux de navigation ; alliances et consortiums ; et terminaux spécialisés

Économie d’échelle, logistique industrielle

Information sur les accès maritimes, garantie de stabilité sociale et économique ; stratégie industrielle et politique de concessions

Source : F. Gonzàlez Laxe.

14La gouvernance portuaire se définit en fonction des forces centripètes et centrifuges (Comtois et Slack, 2003).

15Les forces centripètes tâchent de définir, en termes politiques, les contrôles d’ordre juridictionnel et géographique des dynamiques territoriales d’un port. L’accent est donc placé sur les différents rôles des agents privés et publics. Les autorités portuaires cherchent à augmenter l’efficacité en misant sur une plus grande décentralisation administrative avec de plus grands espaces de liberté pour l’économie privée. Les changements structuraux dans la gouvernance mettent l’accent sur une plus grande libéralisation et dérégulation. La création des nouvelles plateformes multimodales cherche à capter et à attirer les trafics, à améliorer le positionnement des infrastructures portuaires sur le marché mondial, ce qui suppose une augmentation des services logistiques et le développement de réseaux globaux. (Notteboom et Rodrigue, 2005). Cette dynamique offre un nouveau service « porte à porte », les ports constituant un élément supplémentaire de la chaîne multimodale entre producteur et consommateur. Ils renforcent les liens entre le transport maritime et le transport terrestre. Sous l’effet de cette force centripète, nous assistons à une croissance de la capacité de l’offre des terminaux, à une adaptation des flux et du sens des routes de transport maritime, à une nouvelle conception des indices de performance et du bénéfice de l’entreprise, à une réduction du risque et à une augmentation de la sécurité dans le transport « porte à porte ».

16Les forces centrifuges concernent les trajectoires de la gouvernance portuaire. Elles obligent à une nouvelle redéfinition des fonctions traditionnelles des autorités portuaires. Elles donnent ainsi la priorité aux activités complémentaires pour renforcer les intégrations verticales et horizontales afin de répondre aux nouvelles demandes du commerce, plutôt qu’aux fonctions strictement maritimes et portuaires,. En conséquence, elles cherchent l’approvisionnement et la gestion de l’espace, des connexions avec d’autres modes de transport et des développements logistiques.

17Les principaux critères de choix des armateurs sont : le coût de la manutention, la fiabilité et la productivité. Les principaux opérateurs privés mondiaux contrôlent, fin 2008, 56 % du total des échanges des conteneurs, soit davantage que le secteur public dont la part ne cesse de se réduire sur le marché mondial passant de 24 % en 2002 à 20 % en 2008. (Drewry, 2002 ; Ocean Shipping Consultants, 2005).

4 - La gestion portuaire en Europe

18La réforme du modèle de gestion portuaire en Europe a constitué un des axes des nombreuses discussions au sein de la Commission Européenne. Les objectifs sont centrés sur la recherche de conditions identiques de concurrence entre les ports. Cependant on ne relève pas de dynamiques d’harmonisation, et le secteur portuaire doit faire face à des problèmes clés, comme le financement public, l’accès au marché, la liberté des services et le mouvement des travailleurs sur lesquels une entente commune est difficile au sein de l’Union Européenne.

19Or, les ports européens présentent des différences importantes dans leur gestion. Neuf pays gèrent leurs ports par le biais des sociétés privées. C’est le cas de la Slovénie, de l’Estonie, de la Grèce, de l’Irlande, des Pays-Bas, de la Pologne, du Portugal, de la Suède et du Royaume-Uni. Pour ce modèle portuaire, le capital social des entreprises est réparti (normalement à parts égales) entre les associés, parmi lesquels se trouve l’État, qui a une responsabilité limitée par rapport au capital apporté. Pour d’autres pays, tels l’Espagne, la France, l’Italie et la Lettonie, la gestion est assurée par une société publique sous contrôle de l’État. Dans ce cas, une entreprise de l’État prend en charge la gestion des ports. Un troisième modèle est fondé sur la gestion d’une corporation publique (avec la participation de la ville et de l’État) comme en Allemagne ; ou bien à travers une entreprise municipale comme en Finlande, au Danemark, en Belgique, où les ports sont la propriété des villes. Les cas de Chypre et de Malte sont sui generis : leur gestion est assurée par une entité publique, mais pour Chypre c’est un organisme semi-gouvernemental qui est propriétaire du port tandis que pour Malte, c’est une agence de l’État avec une autonomie partielle.

20La carte portuaire européenne présente une grande variété de modèles, avec une hétérogénéité des responsabilités pour les infrastructures. Le tableau 3 présente une synthèse des diverses situations du secteur portuaire de l’Union européenne. Nous y indiquons les situations qui prévalent dans chaque pays, car dans nombre d’entre eux il y a des exceptions pour certains ports.

Tableau3 - Modèles de gestion portuaire en Europe.

Tableau3 - Modèles de gestion portuaire en Europe.

Source - F. Gonzàlez Laxe à partir de ESPO. Rapport annuel 2006/2007.

5 - La gestion portuaire en Amérique latine

21Le système portuaire de l’Amérique latine comprend 214 ports. La façade atlantique et la façade pacifique ont des fonctionnalités différenciées avec des flux maritimes d’importance très inégale. 60 % des ports sont situés sur la côte pacifique. Ils sont spécialisés dans le trafic des matières premières (principalement des céréales, des minerais de fer, du pétrole) et gèrent environ 30 % du trafic des conteneurs. La façade atlantique concentre vingt des vingt-cinq plus grands ports du continent et on y compte deux fois plus de ports avec des têtes de lignes maritimes que sur la façade pacifique. On y obtient donc des échelles de marché plus grandes et une influence régionale supérieure, au-delà des États auxquels ils appartiennent (Hoffmann, 2000 ; Costa et Campés, 2003). Inversement, sur la côte pacifique le trafic est plus dispersée et induit un commerce plus réduit. Les trafics des ports du Pacifique (Talcahuano, San Antonio, Valparaíso, Antofagasta, Iquique et Arica au Chili ; Ilo-Mataraní et El Callao, au Pérou ; Guayaquil en Équateur ; Buenaventura en Colombie...) ne représentent qu’un tiers des volumes d’importation et un sixième des trafics des exportations observés sur la façade atlantique.

22Les dynamiques de concentration de trafics sont semblables aux dynamiques européennes. Pour les conteneurs, les principaux ports latino-américains se trouvent au Brésil, puis au Chili et en Argentine. Les deux premiers États détiennent environ la moitié des trafics latino-américains. De 2001 à 2006, les ports d’Amérique centrale enregistrent une forte croissance, en raison de leur entrée sur les nouvelles routes maritimes, de leur rôle d’escale et de transbordement pour les grands opérateurs maritimes (CEPAL, 2007).

23Les réformes portuaires menées, à partir des années 1990, se caractérisent par le passage d’un modèle de propriété, de contrôle et de gestion publiques des infrastructures, à un modèle mixte où la propriété et le contrôle relèvent du secteur public, tandis que la gestion et la prestation de services passent aux mains des agents privés (modèle landlord). Bien qu’il n’existe ni modèle unique sud-américain, ni coordination entre les pays pour l’implantation d’un modèle, on relève toutefois des caractéristiques communes : dans la plupart des pays, des mesures de libéralisation et de privatisation ont été introduites, mais la décentralisation concerne seulement l’Argentine et le Vénézuela, avec le transfert des compétences respectivement aux provinces et aux États. Ce processus repose sur le fait que les systèmes portuaires exigent de forts investissements en infrastructures et en équipements, alors que les gouvernements ne disposent pas des ressources nécessaires pour faire face à cette modernisation.

24On distingue deux groupes de pays pour les réformes : ceux pour lesquels elles sont précoces et profondes (pays du Cône Sud et la Colombie) et où les opérateurs des terminaux de conteneurs travaillent selon un modèle de concession ; ceux pour lesquels elles sont moins vigoureuses, la participation privée plus modeste et l’adéquation des autorités portuaires aux nouvelles fonctions plus lente. Pour l’instant, les réformes portuaires entreprises en Amérique du Sud ont été aussi énergiques qu’incomplètes (Costa et Compés, 2003). Les projets des gouvernements sud-américains comprennent : les modèles de compétence intra et interportuaire ; l’articulation institutionnelle des ports ; la participation public-privé, les impacts environnementaux, la gestion des ressources humaines, la qualité des services et les politiques commerciales.

25Ainsi les régimes économiques et financiers des ports diffèrent (tableau 4) : le Chili adhère à un modèle multi-opérateur, avec des parties du port sous administration d’une entité publique et d’autres parties attribuées à un concessionnaire, l’Uruguay a des ports libéralisées, l’Argentine des ports privés, avec l’attribution de concessions à des opérateurs différents et la Colombie parie sur les sociétés portuaires régionales pour l’administration de l’ensemble d’un port. Ces différentes configurations soulignent les spécificités de chaque pays et l’absence de régulation du fonctionnement de l’ensemble du système. Ainsi, lorsqu’il ne reçoit pas de fonds du budget national, les rentrées qu’il génère ne restent pas toujours à l’intérieur du système. Dans certains cas, les entreprises paient à l’État un impôt sur des concessions (Chili), dans d’autres les consortiums autonomes de gestion sont indépendants économiquement et financièrement des États provinciaux et doivent réinvestir dans les ports, ainsi en Argentine. Cette situation a trois conséquences. Les régimes tarifaires sont différents et ils varient aussi bien sur les montants que sur les objets sur lesquels ils sont appliqués. En somme, on constate un manque total de coordination et d’articulation de la communauté portuaire du continent. Les principaux ports suivent le modèle landlord qui domine au niveau mondial, avec différentes règles de fonctionnement pour le commerce, le développement du transport maritime ou la consolidation de la logistique portuaire.

Tableau4 - Classement des ports sud américains.

  Modèle de gestion  

Ports

  Tool port  

  Colón et Balboa (Panama); Callao* (Pérou).  

  Tool service  

  Guayaquil (Equateur); Puerto Quetzal (Mexique); Rio Grande (Brésil); Montevideo (Uruguay).  

  Landlord  

  Santos et Itajai (Brésil); Buenos Aires (Argentine); Arica, Iquique, Antofagasta, Valparaíso et San Antonio (Chili); Puerto Cabello (Venezuela); Cartagena y Buenaventura (Colombie); Veracruz, Manzanillo, Lázaro Cárdenas et Ensenada (Mexique); Freeport (Bahamas); San Juan (Puerto Rico).  

* Le port de Callao est un hybride de tool port et de landlord

26Les modèles portuaires (propriété portuaire et structure institutionnelle) sont multiples et variés. Les ports se sont adaptés à différents systèmes d’administration et de gestion institutionnelle pour s’insérer dans une économie de plus en plus internationalisée : les acteurs publics et privés sont en mesure de fournir des services dans lesquels chacun d’eux excelle. Le rôle de l’entité publique s’articule autour de trois missions : catalyser, légaliser et faciliter. Les modèles de gouvernance portuaire ont tendance à être le résultat d’une combinaison de trois vecteurs : le degré de participation publique/privée, le mode de gouvernance (centralisée/décentralisée) et la portée des installations, des actifs et des services portuaires.

27Les différentes conceptions européennes et sud-américaines mettent en évidence deux réalités différenciées. Les ports européens possèdent une structure politique et institutionnelle très solide, ceux d’Amérique latine ne montrent pas de signe d’harmonisation. En Europe, on prétend libéraliser les services portuaires, même si l’État conserve son pouvoir régulateur en matière d’administration et de contrôle du système portuaire, En Amérique latine, la privatisation est plus facile et plus large. L’orientation stratégique de l’Europe tend à l’instauration d’autoroutes de la mer en encourageant l’investissement dans les grands axes d’intégration et dans les réseaux transeuropéens de transport. En Amérique du Sud, cette orientation est plus ténue et on privilégie le cabotage régional.

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Bibliography

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List of illustrations

Title Tableau3 - Modèles de gestion portuaire en Europe.
Credits Source - F. Gonzàlez Laxe à partir de ESPO. Rapport annuel 2006/2007.
URL http://mediterranee.revues.org/docannexe/image/2731/img-1.png
File image/png, 116k
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References

Electronic reference

Fernando González Laxe, « Gouvernance portuaire : principales trajectoires dans les ports européens et latino-américains », Méditerranée [Online], 111 | 2008, Online since 01 June 2010, connection on 24 September 2017. URL : http://mediterranee.revues.org/2731 ; DOI : 10.4000/mediterranee.2731

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Fernando González Laxe

Institut d´études maritimes, Université de la Corogne (Espagne), laxe@udc.esm

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