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Faire reculer la ville

Des relations État-régions dans la politique littorale italienne

State relations – areas in the Italian coastal policy
Julien Rochette
p. 21-32

Abstracts

On a national scale, the construction and the implementation of public policies, whatever the subject, are based on the combined efforts of the various decision-making authorities. This is particularly true for the coastal domain, with institutional integration constituting a major pillar in the concept of integrated coastal zone management (ICZM). Now, this coordination between State and sub-national authorities largely depends on the constitutional rules that organise the internal structuring of power. Italy has shown that regionalization has been underway for several decades, which has had numerous consequences on the way in which coastal zones are managed today.

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Full text

1Depuis le milieu du xxe siècle, les littoraux de la planète sont bouleversés par l’intensité et la multiplicité des usages anthropiques. La littoralisation du peuplement et des activités humaines modifie ainsi le paysage des bords de mers et contribue à la dégradation de la biodiversité marine et côtière. Le littoral italien n’échappe pas à ce phénomène et subit aujourd’hui les conséquences d’une industrialisation accélérée, d’une pression touristique croissante et, plus largement, d’une difficile conciliation entre développement économique et conservation des écosystèmes. Afin de répondre à ces nombreux défis, la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) s’est progressivement imposée – dans la doctrine académique d’abord, dans le langage des organisations internationales ensuite – comme l’outil majeur de mise en œuvre du développement durable sur les littoraux (Hatziolos et al., 1998). Son application, quoique encore en gestation, mobilise aujourd’hui des ressources humaines et financières considérables et ce, à toutes les échelles de gouvernance (internationale, nationale, régionale, locale).

2À échelle nationale, la construction et la mise en œuvre de politiques publiques, quel qu’en soit l’objet, reposent sur une conjugaison d’efforts menés par les différentes autorités décisionnelles. C’est particulièrement vrai dans le domaine de la gestion des zones côtières, l’intégration institutionnelle constituant un pilier majeur du concept de GIZC (Cicin-Sain et Knecht, 1998). Cette coordination entre État et autorités infranationales relève d’abord et avant tout de règles constitutionnelles précisant la structuration des pouvoirs, distribuant des compétences aux différents échelons et organisant les modalités de leur coopération. En Italie, c’est la voie de la régionalisation qui est suivie depuis plusieurs décennies, phénomène marqué par l’octroi de larges compétences aux collectivités régionales.

3Dès lors, il apparait intéressant d’analyser la manière dont les littoraux sont gérés dans cet État caractérisé par un important degré de décentralisation. En d’autres termes, nous nous demanderons comment s’organise aujourd’hui la gestion des littoraux italiens et comment s’envisagent les relations État – régions dans le cadre de la politique littorale. Surtout, il s’agira ici d’évaluer les conséquences de l’organisation des pouvoirs sur l’impact environnemental des politiques menées par ces autorités. Nous démontrerons ainsi que si constituant et législateur italiens ont toujours envisagé la régionalisation comme un équilibre entre différenciation des actions et maintien d’une unité de protection environnementale, la pratique actuelle du pouvoir tend au contraire vers une décentralisation de type « laisser faire », préjudiciable à l’intégrité de la biodiversité côtière et des écosystèmes littoraux.

1 - Des compétences étatiques soulignées

4Suivant un « processus très long et ardu » (Merloni, 2002), l’Italie a progressivement placé la région au cœur du système juridique et institutionnel. Toutefois, les interventions successives du constituant et du législateur ont systématiquement placé l’État comme garant de la protection de l’environnement, rôle que celui-ci tarde à exercer en matière littorale, (fig. 1).

Fig. 1

Fig. 1

Les régions italiennes

Source: http://www.europa-planet.com

1.1 - Un État garant de la protection de l’environnement

5En matière environnementale, de longs développements jurisprudentiels et doctrinaux ont été nécessaires pour clarifier le système de répartition des compétences entre État et régions né de la Constitution de 1947 et de sa révision en 2001.

1.1.1 - Répartition des compétences selon la Constitution de 1947

  • 1  Costituzione della Repubblica italiana del 27 dicembre 1947, Gazzetta Ufficiale no 298 del 27 dice (...)
  • 2  Voir particulièrement l’arrêt de la Cour de Cassation de 1983 qui effectue l’analyse des dispositi (...)

6La matière environnementale a longtemps constitué un secteur critique du rapport entre État et régions, l’article 117 de la Constitution (établissant la répartition des compétences législatives) n’y faisant aucune référence explicite1. Toutefois, la doctrine et la jurisprudence retiennent alors du texte de 1947 certaines exigences de protection de l’environnement et ce, à travers une interprétation extensive de plusieurs de ses articles (article 2, 9, 41 et 44 notamment). Ainsi, la difficulté majeure n’est pas tant l’absence de reconnaissance explicite de l’environnement par la Constitution de 1947 – des « points d’appui constitutionnels indirects » (Olivetti Rason, 2002) ayant été dégagés2 – qu’un certain flou quant à la répartition des compétences en la matière.

  • 3  DPR 24 luglio 1977, no 616, Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge del 22 luglio 19 (...)
  • 4  Corte costituzionale, 22 maggio 1987, no 183 ; Corte costituzionale, 30 septembre 1999, no 382.

7Cette question déterminante a été progressivement résolue, par des interventions du législateur d’une part, par un apport jurisprudentiel d’autre part. Les années 1970 sont en effet marquées par un transfert de compétences au bénéfice des collectivités régionales: un décret présidentiel de 1977 leur attribue ainsi des compétences administratives en matière d’urbanisme3 – notion entendue largement et incluant la protection de l’environnement – de protection du paysage, d’institution de parcs et de réserves naturels. Dépassant cette approche limitée au seul domaine administratif, la Cour constitutionnelle a alors expressément reconnu une compétence législative régionale en matière d’environnement à côté de celle de l’État4. S’est donc instauré un système de répartition des compétences selon une logique subsidiaire, fondée sur la dimension territoriale des intérêts et sur la détermination du niveau optimal d’intervention. Ainsi, l’intervention de l’État est-elle justifiée par une exigence d’uniformité quant à la protection du territoire, les impératifs de différenciation des actions impliquant par ailleurs le concours des entités inférieures, régionales notamment.

1.1.2 - Modifications introduites par la révision constitutionnelle de 2001

  • 5  Legge costituzionale 18 ottobre 2001, no 3, Modifiche al titolo V della parte seconda della Costit (...)
  • 6  C’est le cas par exemple des Constitutions allemande (article 20), argentine (article 41), brésili (...)
  • 7  Corte costituzionale, 26 luglio 2002, no 407, Rivista giuridica dell’ambiente, 2002, p. 937; Corte (...)

8La révision constitutionnelle de 2001 modifie le cadre juridique qui prévalait jusqu’alors5. En premier lieu, le texte opère une véritable « révolution copernicienne » (Celotto, 2004; Falcon, 2001) dans la distribution des compétences législatives entre État et régions: ainsi le nouvel article 117 de la Constitution énumère-t-il les matières de compétences étatiques, exclusives et concurrentes, accordant la compétence de droit commun à la région: le choix d’un tel procédé de répartition des compétences, classiquement utilisé dans le cadre des États fédéraux, révèle la volonté de placer la région au centre du processus décisionnel. Sur le fond, la matière environnementale est désormais constitutionnellement reconnue et devient une compétence législative exclusivement étatique. Si cette réforme s’inscrit incontestablement dans un mouvement plus général qui tend aujourd’hui à ancrer les exigences de protection de l’environnement dans les textes constitutionnels6, il faut cependant reconnaître qu’elle se heurte à l’évolution la plus récente du droit public italien, transférant de multiples compétences aux collectivités territoriales, et de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. De plus, nombre de matières censées prendre en compte la dimension environnementale – l’aménagement du territoire par exemple – restent de compétence concurrente entre l’État et la région, ce qui n’est pas sans poser question en terme opérationnel. Les auteurs n’ont donc pas manqué de critiquer la réforme (Desideri, 2002; Grassi, 2002) avant que la Cour constitutionnelle vienne, une fois encore, apporter des clarifications: selon la Cour, l’environnement ne peut être reconnu comme une « matière » au sens strict du terme mais comme une valeur constitutionnellement protégée, ce qui n’exclut pas une intervention législative régionale en ce domaine7, (tab. 1) .

Tab. 1 - Répartition des compétences législatives entre État et régions

Tab. 1 - Répartition des compétences législatives entre État et régions

Crédit : J. Rochette

  • 8  Modification apportée par la Legge costituzionale 22 novembre 1999, no 1, Disposizioni concernenti (...)
  • 9  Article 116 alinéa 3.

9La réforme constitutionnelle de 2001 a par ailleurs, sinon effacé, du moins atténué la distinction classique entre régions à statut ordinaire et régions à statut spécial (Cavaleri, 2006; Teresi, 2006), ces dernières disposant traditionnellement de « formes et conditions particulières d’autonomie ». En premier lieu, le nouvel article 123 de la Constitution renforce l’autonomie statutaire des régions de droit commun: comme pour les régions à statut spécial, l’intervention de l’État n’est plus requise pour l’approbation du statut régional8. La référence aux lois de la République a par ailleurs été supprimée: les statuts régionaux doivent ainsi uniquement être en harmonie avec la Constitution. De plus, le statut des régions ordinaires ne régit plus seulement l’organisation interne de la région mais détermine plus largement « la forme de gouvernement et les principes fondamentaux d’organisation et de fonctionnement ». De même, comme nous l’avons déjà observé, la réforme constitutionnelle de 2001 a considérablement étendu les compétences des régions à statut ordinaire en leur conférant une compétence législative de droit commun. Surtout, introduisant le principe d’un régionalisme différencié, la réforme autorise ces régions, dans des matières limitativement énumérées, à négocier avec l’État des « formes et conditions particulières d’autonomie9 »: à travers ce procédé, les régions à statut ordinaire peuvent bénéficier d’une autonomie proche de celle des régions à statut spécial.

  • 10  Corte costituzionale, 20 dicembre 2002, no 536.

10Au-delà d’un rapprochement significatif entre les deux types de région, la réforme constitutionnelle de 2001 n’apporte finalement aucun bouleversement majeur dans l’exercice concret des compétences respectives de l’État et des régions en matière d’environnement (Amirante, 2003), la Cour constitutionnelle ayant largement assoupli le cloisonnement originel proposé par le constituant. Malgré une régionalisation largement consolidée, elle souligne néanmoins la place majeure de l’État qui doit effectivement fixer un minimum de protection incompressible10, les échelons infra-étatiques pouvant quant à eux adapter les objectifs nationaux au contexte local en établissant éventuellement un régime juridique plus rigoureux.

1.2 - Un État relativement absent sur la scène littorale

11Si le constituant de 2001 a voulu affirmer la place prépondérante de l’État dans la protection de l’environnement, on constate que les autorités étatiques n’ont, à ce jour, pas tenu le rôle qui leur était dévolu pour ce qui est de la protection des littoraux de la péninsule.

1.2.1 - Un traitement juridique incident des problématiques littorales

12La spécificité du territoire littoral n’est pas juridiquement reconnue par l’État italien comme c’est le cas en France à travers la loi du 3 janvier 1986. Ainsi la zone côtière n’est-elle jamais le sujet central d’un régime juridique mais l’objet incident d’une réglementation applicable à un espace plus réduit – le domaine public maritime – ou à une discipline plus large, le paysage.

13L’appartenance à la domanialité publique induit tout d’abord l’application d’un régime juridique spécifique, dont une partie de la zone côtière, le domaine public maritime, a pu profiter. Destinés à satisfaire un intérêt général qualifié d’« usage public de la mer » (Maestroni, 2004), les biens du domaine public maritime italien appartiennent à l’État au sens de l’article 822 du Code Civil. À ce titre, ils sont inaliénables et ne peuvent faire l’objet de droits en faveur de tiers, sauf dans les limites prévues par la loi (article 823). L’occupation du domaine public maritime est ainsi conditionnée par l’octroi d’une disposition concessionnaire délivrée, dans le respect des exigences d’usage public, pour une durée limitée et subordonnée au paiement d’une redevance (article 36-2, 37-1 et 39 du Code de la Navigation). Comme en droit français, ces dispositions encadrant l’usage privatif du domaine public ne couvrent qu’une partie très réduite du littoral.

  • 11  Legge 8 agosto 1985, no 431, Conversione in legge con modificazioni del decreto legge 27 giugno 19 (...)

14Bien que particulièrement étoffée (Cabiddu et Grasso, 2004; Carpentieri, 2004; Zinzi, 2003), la législation nationale sur le paysage n’embrasse également qu’un champ restreint du littoral. Relevant d’abord d’une approche esthétique, fondée sur des critères subjectifs de « beauté des lieux », la protection des paysages s’est progressivement étendue à des espaces considérés vulnérables par nature. Ainsi, au titre de la loi Galasso de 198511, certains milieux – fleuves, torrents, cours d’eau, zones humides, glaciers, terrains côtiers compris dans une façade de trois cents mètres des lignes de base… – doivent être l’objet d’un régime de protection spécifique, notamment à travers l’adoption d’un Plan Paysager Régional (PPR). Si ces plans peuvent régir l’espace littoral à échelle globale, l’obligation générale prévue par l’État ne concerne, une nouvelle fois, qu’une portion réduite de ce milieu, la façade côtière des trois cent mètres.

1.2.2 - Une absence de planification stratégique
du littoral

  • 12  Legge 31 dicembre 1982, no 979, Disposizioni per la difesa del mare, Gazzetta Ufficiale no 16 del (...)
  • 13  La réforme Bassanini constitue une étape majeure dans le processus de répartition des compétences (...)
  • 14  Decreto Legislativo 31 marzo 1998, no 112, Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello (...)
  • 15  Article 88-1-z-aa.
  • 16  Le Plan général de défense de la mer et des côtes
    « Le Ministre de la Marine marchande met en œuvre (...)

15Contrairement à la France et à de plus en plus d’États méditerranéens (Billé et Rochette, 2009), l’Italie n’a pas adopté de loi cadre destinée à régir les zones côtières. Pourtant, dès 1982, la loi relative à la défense de la mer prévoit, en son article premier, l’élaboration d’un Plan général de défense de la mer et des côtes couvrant l’ensemble du territoire national12. Ce Plan, d’une durée de cinq ans minimum, vise à établir un cadre organisé de protection du milieu, associant à la fois les composantes terrestre et marine de la zone côtière. L’intervention étatique devait donc marquer une étape importante, en affrontant de manière globale et unitaire les problèmes de protection de l’environnement littoral. Toutefois, malgré trois projets élaborés dans le courant des années 1980 et 1990, le Plan n’a jamais été adopté: comme trop souvent noteront certains, « les normes environnementales sont fortement désirées, solennellement approuvées mais substantiellement inappliquées » (Touring Club italiano, 1997). Bien qu’instituant une compétence concurrente entre l’État et les régions pour la protection de l’environnement côtier, la réforme Bassanini de 1998 accorde aux autorités nationales un rôle d’impulsion de la politique côtière13. Le décret rappelle la nécessité pour l’État de définir un Plan général de défense de la mer et des côtes14 et, plus généralement, d’élaborer des orientations pour la défense de l’espace littoral15. Le Plan n’a toujours pas été adopté et aucune loi cadre n’est, à notre connaissance, actuellement en projet16

  • 17  Article 88-1-z.

16Malgré des compétences continuellement affirmées par le constituant comme par le législateur depuis les années 1980, les autorités étatiques tardent donc à appréhender le littoral comme un milieu spécifique en y consacrant une législation à part entière. Cette inertie étatique est d’autant plus remarquable que les réformes constitutionnelles et législatives successives prennent bien garde à concilier transfert de compétences aux autorités régionales et maintien d’un rôle central de l’État, notamment chargé de garantir une homogénéité des conditions de protection du territoire17. C’est cette inertie étatique qui conduit les régions à s’investir de plus en plus en faveur de la protection des zones côtières.

2 - Des initiatives avant tout régionales

17Profitant des transferts de compétences opérés dès les années 1970, la collectivité régionale a rapidement disposé des moyens juridiques pour régir la zone côtière. Depuis quelques années toutefois, cette intervention est devenue plus globale, certaines régions poursuivant l’objectif ambitieux d’établir une planification stratégique du milieu au delà d’une juxtaposition de politiques sectorielles. On constate ainsi un élargissement progressif des initiatives régionales, cherchant de plus en plus à construire, à l’image de la Sardaigne au début des années 2000, de véritables politiques littorales.

2.1 - L’utilisation des compétences sectorielles transférées

18Dans un premier temps, les régions ont d’abord cherché à exploiter au maximum les compétences transférées par l’État afin de fixer des règles de préservation des littoraux.

2.1.1 - La gestion du domaine public maritime

  • 18  Legge 4 dicembre 1993, no 494, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge del 5 ot (...)

19Les réformes successives de l’organisation territoriale des pouvoirs ont ainsi conféré aux régions d’importantes compétences en matière de gestion des biens du domaine public maritime. La loi nationale no 494 de 1993 impose aux régions d’adopter un Plan d’utilisation des aires du domaine maritime afin de réglementer l’octroi des concessions des biens maritimes domaniaux18. En Ligurie, l’adoption de ce plan sera l’occasion de dépasser ce simple aspect procédural et de prévoir certaines orientations visant la protection de cet espace. Ainsi l’article 3 affirme-t-il la nécessité pour la région et les communes de garantir la conservation et la valorisation de l’intégrité physique et patrimoniale des biens domaniaux. L’article 8 du Plan garantit par ailleurs le libre accès à la mer. La libre circulation sur le rivage est également encadrée sur un espace d’une largeur significative, déterminée en fonction des caractéristiques des lieux et ne pouvant être inférieure à trois mètres. D’une manière plus générale, la réalisation d’ouvrages sur le domaine doit éviter la fermeture visuelle vers la mer et le bétonnage des plages. Sont par ailleurs interdites les concessions comportant des usages exclusivement privatifs du domaine maritime, c’est‑à‑dire non rapportables à une activité d’intérêt ou d’usage public. L’octroi de nouvelles concessions doit en outre être réservé aux activités qui ont un « bénéfice effectif ou une stricte nécessité » à être exercées en bord de mer. Même lorsque ces conditions sont réunies, doivent être proscrites les activités ayant des impacts majeurs sur le plan environnemental et paysager ou qui ne sont pas en harmonie avec le site dans lequel elles sont insérées. Ainsi, le Plan élaboré par la Ligurie constitue-t-il une initiative importante pour la préservation de l’espace littoral, dans sa dimension correspondant au domaine public maritime tout au moins. Au-delà de son objet limité déterminé par l’État, il revêt en effet dans la région une dimension environnementale incontestable en organisant une gestion du domaine, d’ailleurs largement inspirée des dispositions de la loi Littoral française (Rochette, 2007).

2.1.2 - La protection du paysage

  • 19  Consiglio di Stato, Sez. II, 20 maggio 1998, no s 548, 549, 550, Associazioni Amici della Terra c/ (...)

20En matière paysagère, la loi Galasso de 1985 pose l’obligation pour les régions d’établir un plan paysager pour les espaces soumis ex lege à l’obligation paysagère, comme c’est le cas de la bande des 300 mètres. Ces plans doivent ainsi définir les transformations du territoire compatibles avec les valeurs paysagères et prévoir de surcroît des interventions de protection et de mise en valeur du paysage. Pour les zones les plus sensibles, le plan pourra introduire un régime de non modification absolue19. Les dispositions des plans paysagers sont obligatoires pour les instruments urbanistiques des provinces (Plan territorial de coordination provinciale) et des communes (Plan régulateur général); en matière paysagère, elles prévalent immédiatement sur les dispositions contraires éventuellement contenues dans ces documents d’urbanisme. Le plan paysager constitue donc la référence normative en matière de protection du paysage dont les dispositions se doivent d’être appliquées par les autres documents d’urbanisme (encadré) .

  • 20  Deliberazione del Consiglio regionale del 26 febbraio 1990, no 6.
  • 21  Regione autonoma della Sardegna, Deliberazione no 36/7 del 5 settembre 2006.

21En tant qu’espace protégé par la loi Galasso, la bande côtière des trois cents mètres est directement concernée par les PPR. Toutefois, le littoral pourra être appréhendé de manière plus large dès lors que la région entendra protéger des sites sensibles situés au-delà de cette limite. Ainsi, le plan paysager pourra prévoir une protection de la zone côtière d’une double manière: la première, obligatoire, en déterminant les territoires soumis à l’obligation paysagère nationale (bande des trois cent mètres, zones humides…), la seconde, en fonction de la configuration des lieux, en appliquant sur le territoire côtier des dispositions juridiques particulières. Ainsi en Ligurie la spécificité du milieu littoral est-elle prise en considération par plusieurs aspects du PPR adopté en 199020. En premier lieu, la délimitation d’une ligne entre « Ligurie intérieure » et « Ligurie front de mer » permet la mise en place de politiques différenciées, pour des espaces très dissemblables. La division du territoire en vingt et un sites sur lesquels une protection particulière est établie facilite par ailleurs l’institution de dispositions spécifiques à l’espace littoral. Enfin, l’application d’une réglementation en fonction de la pression anthropique constatée permet une nouvelle fois d’appréhender le territoire côtier de manière distincte. Le PPR de la région Émilie-Romagne prévoit également plusieurs dispositions relatives au littoral: il s’agit, notamment, de l’organisation du tourisme balnéaire, du maintien des espaces naturels, de la lutte contre l’érosion côtière… Plus ambitieux encore est le PPR sarde adopté en 200621: applicable sur l’ensemble du territoire insulaire, le Plan met en œuvre une protection renforcée des zones côtières (Scovazzi, Rochette, 2007).

2.2 - L’adoption d’instruments spécifiques aux littoraux

22Afin d’étendre le champ des interventions spatiales et de régir le littoral dans une dimension plus large, certaines régions ont également élaboré des documents spécifiquement consacrés aux zones côtières. C’est le cas de la Ligurie et de l’Émilie-Romagne, régions qui utilisent deux voies différentes.

2.2.1 - La planification littorale par les instruments d’aménagement du territoire

  • 22  Deliberazione no 64 del 19 dicembre 2000.

23Ainsi larégion Ligurie adopte-t-elle en 2000 un Plan territorial de coordination de la côte22 (PTCC). Le Plan constitue une mise en œuvre du PPR sur un environnement particulièrement sensible, fondamental pour l’économie et l’identité ligures d’une part, sujet à de nombreux conflits d’usages d’autre part. Le Plan a pour objectif la protection et la valorisation du trait de côte au regard des exigences paysagères et environnementales. Ses dispositions s’appliquent à l’ensemble des communes littorales et concernent particulièrement la lutte contre l’érosion côtière, l’aménagement des ports de plaisance, la requalification des lignes ferroviaires non utilisées et l’encadrement de la circulation côtière. Le plan se réfère également à cinquante-quatre traits de côte particuliers pour lesquels sont formulées des indications spécifiques. Malgré de nombreuses limites (Rochette, 2007), l’intervention régionale est jugée largement novatrice et inspirera d’autres initiatives régionales (Artom, Massone, 2000).

2.2.2 - La planification littorale par le recours à la Soft Law

  • 23  Deliberazione no 645 del 20 gennaio 2005, Linee guida per la gestione integrata delle zone costier (...)
  • 24  Legge 23 dicembre 2005, no 266, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale (...)

24En Émilie-Romagne, les « Lignes Directrices pour la Gestion Intégrée des Zones Côtières » sont adoptées en janvier 200523. Neuf secteurs stratégiques font tout d’abord l’objet de dispositions juridiques particulières, organisant la défense des plages, la recherche sur le milieu côtier, l’amélioration du traitement des eaux usées, la préservation des espaces naturels sensibles. Surtout, les Lignes Directrices s’appuient sur les dispositions relatives à l’urbanisme aux fins d’intégration de ces politiques sectorielles: c’est à travers les dispositifs de programmation et de planification territoriales qu’est envisagée la mise en œuvre coordonnée et circonstanciée des dispositions du document. Les instruments de planification du territoire devront ainsi constituer les outils juridiques chargés de traduire le contenu des Lignes directrices et ce, en fonction des exigences locales. Les Lignes directrices adoptées par l’Émilie-Romagne s’inscrivent ainsi dans une volonté d’appréhender le littoral de manière globale. Observons qu’au contraire des initiatives menées en Ligurie ou en Sardaigne, le document adopté par la région reste en marge du droit, les Lignes directrices ne disposant d’aucune portée normative. Certains pourraient regretter l’intrusion – de plus en plus fréquente d’ailleurs – d’un instrument de soft law au sein du droit régional. Toutefois, la durée des études menées pour son élaboration, le nombre d’acteurs impliqués, le caractère solennel de son adoption confèrent indéniablement à ce document une force, non juridique, mais tout au moins politique. Comment en effet imaginer que la région puisse permettre, comme une loi nationale l’y autorise alors24, la construction de complexes immobiliers sur le domaine public maritime dont la préservation est largement exhortée par le document régional? Surtout, et c’est là un retour du droit particulièrement intéressant, les dispositions majeures de ces Lignes directrices ont été traduites au sein des instruments de planification territoriale des quatre provinces et quatorze communes concernées, conférant à celles-ci une véritable portée juridique. « Des déclarations (...) au contenu juridiquement peu contraignant sont souvent une étape intermédiaire avant l’adoption de normes contraignantes » (Dommen, Cullet, 1998). Cette constatation, fondée sur une observation de la sphère juridique internationale, vaut également en droit régional italien. En témoigne la transformation de simples lignes directrices en normes juridiques contraignantes à travers leur intégration dans des instruments juridiques de planification territoriale.

2.3 - L’élaboration de politique publique littorale: l’exemple sarde

2.3.1 - L’aménagement du territoire comme pierre angulaire de la politique littorale

25D’une superficie de 24000 km2, la Sardaigne constitue la seconde plus grande île méditerranéenne, après la Sicile. Plus de 80% du territoire est constitué de montagnes et collines, tandis que le linéaire côtier s’étend sur 1897 km. La grande majorité des 1,6 millions de sardes vit dans les zones côtières, là où séjournent également plus de 95% des 10 millions de touristes hébergés chaque année. L’arrière pays est particulièrement peu valorisé et la plupart des activités et ressources économiques sont donc localisées en milieu littoral. La Sardaigne possède de plus des caractéristiques physiques et anthropiques qui la distinguent de la majorité des régions méditerranéennes: il s’agit en effet d’une région où le linéaire côtier reste non urbanisé à près de 73%. L’enjeu majeur n’est donc pas la restauration de zones déjà urbanisées et dégradées mais, au contraire, la préservation d’écosystèmes et de paysages qui constituent à la fois un patrimoine extraordinaire et une source de profit à travers les recettes provenant de l’industrie touristique.

26La protection du littoral insulaire constituait un volet majeur du programme électoral ayant conduit R. Soru à la tête de la région lors des élections de 2004 (Soru, 2004). Les initiatives menées pendant son mandat, écourté en 2008, sont remarquables dans le sens où elles s’appuient sur une volonté affichée d’utiliser un panel d’outils – juridique, institutionnel, économique notamment – afin d’assurer un développement durable des zones côtières.

  • 25  TAR Sardegna, Sentenze nos 1203, 1204, 1206, 1207, 1208, 6 ottobre 2003.
  • 26  Legge Regionale 25 novembre 2004, no 8, no rme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianific (...)
  • 27  Deliberazione no 36/7 del 5 settembre 2006, utilement complétée par: Regione autonoma della Sarde (...)

27R. Soru arrive au pouvoir dans un climat chaotique en matière de politique environnementale. Lorsque le tribunal administratif régional annule en 2003 six plans paysagers25, cet arrêt fait suite à l’annulation quelques années plus tôt de sept autres plans couvrant une partie du territoire régional. La nouvelle majorité régionale adopte alors une loi prescrivant l’élaboration d’un PPR pour l’ensemble du territoire insulaire, prévoyant l’application de mesures transitoires dans l’attente de l’approbation du document26. Son article 3 interdit ainsi toute forme d’urbanisation de la zone côtière jusqu’à deux mille mètres des lignes de base sur le territoire sarde stricto sensu et jusqu’à 500 mètres pour les îles mineures administrativement rattachées à la région. Certaines exceptions, spatiales et matérielles, sont évidemment apportées à ce principe d’inconstructibilité mais l’objectif fondamental reste celui de la préservation absolue des espaces côtiers dans l’attente de l’approbation du PPR. À juste titre, ces dispositions vaudront à la loi la dénomination de Legge Salvacoste. Adopté en septembre 200627, le PPR fera également de la zone côtière sarde un milieu préservé, limitant de manière sensible l’urbanisation dans la bande côtière des 2 000 mètres (Scovazzi et Rochette, 2007).

2.3.2 - Le recours à des outils complémentaires

  • 28  Legge regionale 29 maggio 2007, no 2, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e plurie (...)
  • 29  Regione autonoma della Sardegna, Deliberazione no 9/2 del 9 marzo 2005.
  • 30  Legge regionale 29 maggio 2007, no 2, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e plurie (...)

28Au delà de la politique d’aménagement du littoral sera créé le Conservatoire des côtes de Sardaigne28. La préservation du littoral insulaire par une politique de protection foncière constitue l’ambition première du Conservatoire. Le législateur régional lui confie une fonction d’acquisition des biens immobiliers littoraux afin d’y mener une politique de conservation et de mise en valeur29. Le Conservatoire est ainsi chargé d’acquérir des terrains dont la qualité environnementale, paysagère et culturelle rend nécessaire leur conservation. Pour ce faire, l’établissement dispose d’un droit d’expropriation ainsi qu’un droit de préemption sur les terrains et immeubles dans une bande côtière de 2 km de profondeur. La loi de mai 2007 lui confère également un droit de préemption sur le patrimoine culturel adjacent aux espaces acquis30. Comme le Conservatoire du Littoral français, le Conservatoire des côtes de Sardaigne dispose donc de compétences étendues afin de mener une politique de protection foncière des espaces littoraux remarquables. L’établissement est de plus chargé de la définition des initiatives régionales de protection, d’observation et de gestion intégrée des zones côtières. Le législateur régional lui octroie ainsi une compétence de coordination des politiques littorales, en lien avec les administrations locales et les gestionnaires d’aires protégées sardes d’une part, les autres régions italiennes et les collectivités territoriales des États méditerranéens d’autre part. La mission confiée au Conservatoire dépasse donc la seule protection foncière des espaces côtiers, l’établissement devant ainsi devenir le moteur de la politique régionale de protection des littoraux et de gestion intégrée des zones côtières.

  • 31  Et ce, même si aucun mécanisme n’est expressément prévu pour affecter ces ressources à une ligne b (...)

29En 2006, la région institue par ailleurs trois nouvelles impositions. Ces taxes dites « sur le luxe » – taxes sur les résidences secondaires à usage touristique, taxe sur les plus-values tirées de la vente d’unités immobilières destinées à l’habitation secondaire et taxes sur l’escale touristique des navires de plaisance et aéronefs – sont ainsi créées dans l’objectif affiché de contribuer, notamment, au financement de la politique environnementale en général et du Conservatoire des côtes en particulier31. Ces taxes vont de 1000 €/an pour les embarcations comprises entre 14 et 15,99 mètres, à 20000 €/an pour les embarcations supérieures à 29,99 mètres, et s’élèvent à 5000 €/jour pour les grands navires de croisière faisant escale. Les ports de plaisance de luxe, dont celui de Porto-Cervo au nord-ouest de l’île, sont concernés au premier chef (fig.2) .

Fig. 2

Fig. 2

Vue de Porto Cervo, sur la Costa Smeralda, équivalent italien de Saint‑Tropez

Source: J. Rochette

30Sans qu’il soit nécessaire d’effectuer un inventaire exhaustif des mesures adoptées lors de la législature Soru, ces quelques exemples illustrent bien la volonté de mobiliser une gamme élargie d’outils de préservation des littoraux, relevant à la fois de considérations juridiques, institutionnelles et économiques. C’est en ce sens – et sans occulter le fait que de nombreux problèmes persistent à cette période – que l’on peut considérer les actions engagées comme une véritable politique publique littorale. On s’éloigne considérablement des initiatives fondées sur une application des dispositions relatives au domaine public maritime et au paysage pour construire ici une politique côtière mobilisant plusieurs outils de l’action publique.

Fig. 3 - Les limites de la politique de R. Soru. Immeuble illégal sur la commune de Nébida, à l’ouest de l’île.

Fig. 3 - Les limites de la politique de R. Soru. Immeuble illégal sur la commune de Nébida, à l’ouest de l’île.

Selon l’association Legambiante, la Sardaigne serait la 4e région la plus touchée par l’urbanisation illégale après la Campanie, la Sicile et la Calabre.

Source: J. Rochette

31Plusieurs facteurs expliquent la multiplication d’initiatives régionales en faveur des zones côtières au cours de ces dernières années. Les récentes étapes de la décentralisation ont tout d’abord encouragé le recours à une gamme élargie d’instruments de régulation. De plus, l’inertie étatique dans la définition d’une politique littorale cohérente contraint les régions à s’investir de plus en plus sur le littoral, compensant par là même les carences de la législation nationale. Enfin, le concept de GIZC s’inscrit de plus en plus comme fondement des politiques régionales, invitant à inscrire la zone côtière au cœur de projets de territoire. Néanmoins, la multiplication de ces actions régionales ne suffit pas à assurer une conservation efficace des écosystèmes littoraux.

3 - Bilan critique: des pressions exacerbées sur le milieu côtier

32Nous avons au cours de nos différentes recherches mis en lumière certaines carences de la politique italienne dans la préservation des zones côtières (Rochette, 2009 et 2007). Nous insisterons ici sur deux d’entre elles, particulièrement préjudiciables pour la préservation de la biodiversité côtière.

3.1 - Une politique côtière morcelée

33Si l’on doit saluer le développement de certains instruments régionaux de planification côtière, il convient de souligner que nombre de régions restent encore en marge de ce processus (Rochette, 2009). De plus, lorsqu’ils sont adoptés, ces outils, de « qualité » diverse, sont parfois d’une efficacité relative pour la conservation de la biodiversité côtière. L’inertie étatique a donc non seulement rendu caduques les normes sectorielles nationales régissant indirectement le milieu littoral mais a de surcroît conduit à un régime de protection à plusieurs vitesses, fonction de l’intérêt porté par chaque région au territoire côtier. Une approche historique et comparée de la construction de l’État italien permet de formuler quelques hypothèses pouvant expliquer ce morcellement actuel de la politique côtière.

34La création des États français et italien procède d’une approche similaire. En France, le territoire national – d’abord morcelé en multiples circonscriptions administratives, fiscales et judiciaires – se structure en mode unitaire depuis la création de l’État monarchique jusqu’à la Révolution de 1789. L’idéologie jacobine diffuse alors « un discours politique qui ignore superbement le local et ses particularismes » (Mabileau, 1993). L’abolition des privilèges lors de la nuit du 4 août conduit à la proclamation d’un « droit commun de tous les français ». « De l’organisation du territoire on attend désormais qu’elle devienne le garant de cette représentation égalitaire de la nation que les découpages anciens rendaient impossible » (Burguiere et Revel, 1989). Communes et départements sont ainsi institués en vue d’incarner « l’universalité des citoyens français » (Pastorel, 2005). La première Constitution proclame alors l’unité et l’indivisibilité de la République tandis que la loi du 28 pluviôse an VIII impose la centralisation comme « modèle institutionnel » (Soleil et Jaume, 2005). De la même manière, la création tardive de l’État italien a longtemps favorisé une forte centralisation de l’action publique et des dispositions juridiques. L’unité fragile du pays oblige alors à préférer l’uniformité du système aux aspirations autonomistes de certains territoires.

35L’évolution contemporaine des régimes français et italien procède également d’un même mouvement: un courant décentralisateur pénètre le cadre normatif, bouleversant l’organisation institutionnelle et assurant progressivement une reconnaissance de l’échelle locale. Ce même processus s’effectue cependant à des vitesses d’exécution et des degrés différents. Ainsi la France poursuit-elle une décentralisation amorcée depuis le début des années 1980 lorsque l’Italie consolide aujourd’hui sa structuration constitutionnelle des pouvoirs autour de la collectivité régionale. C’est pourtant l’État le moins décentralisé qui tend aujourd’hui à reconnaître juridiquement la diversité géographique de son territoire en menant sur certaines de ses fractions, et notamment le littoral, une politique particulière par application de dispositions juridiques spécifiques. Ainsi en France, l’emprise de l’État jacobin sur l’ensemble du territoire national a progressivement conduit à la reconnaissance juridique de sa diversité, au-delà des seuls découpages administratifs originels. En Italie à l’inverse, la question de la pluralité des territoires s’est avant tout concentrée sur la place des collectivités régionales, porteuses d’identités propres et aspirant à une reconnaissance particulière. Dès lors, les considérations géographiques ont été exclues du débat politique et, le plus souvent, du droit. La prise en compte de la diversité de l’espace national et la « territorialisation du droit » (Madiot, 1995) se fondent ainsi d’abord et avant tout sur des considérations politico-administratives: le territoire est ainsi appréhendé dans sa dimension administrative uniquement, à travers la place de la région dans l’équilibre des pouvoirs. L’ancrage récent du concept de GIZC sur la scène politique et juridique internationale n’a que très peu modifié cette perception du territoire: la question de l’équilibre des pouvoirs entre les autorités étatiques et les pôles régionaux concentre, encore et toujours, l’essentiel des débats. En témoigne par exemple la quasi-absence de rapports – politiques ou doctrinaux – sur les questions côtières lorsqu’en France, leur prolifération a contribué et contribuent encore à inscrire le littoral au cœur du débat public. Il semble ainsi que l’État italien appréhende d’abord le territoire national en une somme d’espaces régionaux, sans accorder de considération aux singularités géographiques. Une nouvelle forme de morcellement du territoire, fondée cette fois sur les circonscriptions régionales, s’est ainsi substituée au fractionnement de la péninsule en Républiques, combattu jusqu’à la fin du xixe siècle. Dès lors, les considérations géographiques n’ont pu véritablement émerger de ce débat monopolisé par les questions de reconnaissance identitaire des territoires régionaux. Sans doute cela contribue-t-il à freiner le traitement juridique spécifique de ce territoire et, plus largement, à considérer le littoral comme objet de politique publique. C’est là, en tout cas, une raison historique qui s’ajoute à certaines réalités actuelles, comme la place toute relative du Ministère de l’environnement, de la protection du paysage et de la mer dans la politique nationale. Toutefois, sans une nouvelle orientation de la politique environnementale italienne, les écarts entre les régions devraient continuer de se creuser et les littoraux de subir une inégalité de traitement juridique largement préjudiciable.

3.2 - Une politique côtière faite et défaite au gré des majorités régionales

36Il nous faut également mettre en lumière une autre limite importante de l’actuelle politique littorale italienne: la très forte dépendance de la protection des zones côtières à la stratégie de la majorité régionale. Les récents développements politiques dans la région Sardaigne en offrent une illustration exemplaire. Ainsi, particulièrement inspirées par une volonté de préservation des zones côtières, les réformes menées par la majorité régionale entre 2004 et 2008 ont suscité de nombreux conflits internes. L’opposition considère alors que les initiatives menées freinent considérablement le développement économique de l’île en sanctuarisant à l’excès le patrimoine naturel. Les tensions atteignent leur paroxysme au cours de l’hiver 2008, conduisant R. Soru à présenter sa démission. Les élections régionales anticipées de mars 2009 mènent alors le leader régional de Forza Italia, U. Cappellacci, à la tête de la région. Si le recul sur l’action menée par la nouvelle majorité reste limité, on peut néanmoins déjà observer un changement de trajectoire très net dans la conduite de la politique côtière (fig. 4).

Fig. 4

Fig. 4

Une affiche électorale critiquant la politique menée par R. Soru

Source: Photobucket.com, libre de droits

  • 32  Deliberazione no 24/24 del 19 maggio 2009.
  • 33  Lancé en 2008, le “Piano Casa” du gouvernement Berlusconi vise à relancer le secteur de la constru (...)
  • 34  Legge regionale No 4 del 23 ottobre 2009, Disposizioni straordinarie per il sostegno dell’economia (...)

37Dès le mois de mars 2009, U. Cappellacci fait tout d’abord abroger la taxe sur les escales des navires et aéronefs privés (La Repubblica, 24 mars 2009; La Stampa, 24 mars 2009), dernière taxe « sur le luxe » encore en vigueur après l’annulation des deux autres par la Cour constitutionnelle. En mai 2009, c’est le régime juridique relatif à l’octroi des concessions de plages qui se trouve bouleversé32. Ainsi les établissements touristiques situés entre 800 et 1500 m de la mer peuvent-ils désormais bénéficier de 5 m2 de plages « privatisées » par chambre. Pour les établissements placés dans la façade des 800 mètres, 7 m2 par chambre sont accordés aux hôtels affichant moins de trois étoiles et 9 m2 pour les catégories supérieures. Cette réforme s’inscrit ainsi dans l’objectif affiché de développer l’industrie touristique et d’inciter les entrepreneurs à investir près des côtes. Pierre angulaire de la politique littorale version R. Soru, le PPR fait également l'objet de modifications majeures à travers l'application régionale du Piano Casa33 national lancé par Berlusconi. Ainsi la loi régionale du 23 octobre 200934 prévoit-elle notamment une possible augmentation des bâtiments à usage résidentiel et touristique de 20 à 35% en moyenne et de 10% dans la façade côtière des 300 m. Cette réforme met donc un terme à la limitation des constructions, permanentes et saisonnières, qui prévalait au cours des dernières années. Ajoutons également que l’ambition du Conservatoire est considérablement revue à la baisse, l’achat de terrains privés n’étant plus à l’ordre du jour. Les premiers mois de la nouvelle majorité régionale sont ainsi marqués par des réformes s’inscrivant à contre-courant de la politique menée lors de la précédente législature, ce qui invite à plusieurs commentaires.

38Sur le plan politique tout d’abord, la majorité en place dispose d’une légitimité démocratique que l’on ne peut contester, lui permettant de conduire son propre projet et de mener les réformes juridiques nécessaires à sa mise en œuvre: cela relève d’une application classique de l’alternance politique et d’un exercice normal de la démocratie. En l’espèce, cela soulève toutefois d’importantes questions d’un point de vue environnemental, les réformes menées par U. Cappellacci conduisant inévitablement à augmenter les pressions sur le milieu côtier. Cette situation met ainsi en lumière le manque criant de normes nationales fixant un minimum incompressible de protection de l’environnement et posant des garde-fous infranchissables par les régions. Le socle minimal de protection du littoral, notamment posé par la loi Galasso, paraît aujourd’hui totalement insuffisant. Cette situation révèle également que la mise en œuvre d’une politique littorale et de la GIZC – repose, non sur du « bon sens » (Miossec, 2004), mais sur des arbitrages et choix politiques. Or, en l’espèce, si les élus régionaux ont une légitimité démocratique à appliquer leur programme politique, il n’est pas certain qu’ils soient les mieux à même pour prendre en considération les implications à long terme d’une politique de développement économique et pour intégrer la préservation de la biodiversité au processus décisionnel. Avec J. Daligaux (2005), on peut ainsi se demander si » la proximité du politique à la société » rend véritablement possible « dans un contexte de très forte pression foncière, une résistance durable aux enjeux électoraux ». Si certains considèrent qu’il s’agit d’une vision illusoire et simpliste que de croire l’État le plus apte à préserver l’intérêt environnemental (Desideri, 2002), on ne peut non plus présupposer que les collectivités décentralisées investies de la légitimité démocratique soient systématiquement les mieux placées pour remplir cette mission. Notre propos ne vise pas ici à remettre en cause, de manière péremptoire, la pertinence de la décentralisation mais de souligner la nécessité de son encadrement, ce qui manque précisément dans le cas italien. Rappelons d’ailleurs que c’est ainsi que le constituant a toujours envisagé le processus de régionalisation, l’État devant demeurer le garant de la préservation de l’environnement et assurer une homogénéité des conditions de protection du territoire.

Conclusion

39L’objectif de cet article était d’analyser les relations État‑région dans un pays, l’Italie, caractérisé par un processus de décentralisation important, et dans la politique de gestion d’un territoire, le littoral, soumis à des pressions multiples menaçant son intégrité. En ce domaine, force est de constater que les relations régissant la coordination des autorités décisionnelles s’inscrivent en opposition avec les normes constitutionnelles et législatives établissant l’organisation des pouvoirs. Tout en accordant à la région une place majeure dans le système juridique et institutionnel, constituant et législateur ont en effet construit une architecture territoriale des pouvoirs distincte de cette décentralisation de type « laisser faire » qui caractérise largement l’actuelle politique littorale italienne. L’État s’est ainsi toujours vu reconnaître un rôle central dans la protection de l’environnement en général – la réforme constitutionnelle de 2001 l’illustre parfaitement – et dans la préservation des zones côtières en particulier. Pourtant, les autorités nationales tardent à appréhender la zone côtière comme un milieu spécifique, objet de politique publique, et abandonnent l’initiative de sa protection à des autorités régionales dont l’intérêt porté à ce milieu reste inégal et fonction de la majorité en place. Cette forme de renoncement à l’exercice de compétences est incontestablement préjudiciable à la protection du littoral dont le régime juridique est à la fois insuffisant et morcelé. Au delà d’une inertie dont nous avons ici souligné les conséquences, les actions menées par les autorités étatiques témoignent même d’un certain désintérêt pour la question environnementale, les amnisties des délits d’urbanisme au cours des années 1980 et 1990 ou la non-restitution à l’Union européenne du rapport national sur la stratégie de GIZC en constituant quelques illustrations exemplaires (Rochette, 2007). Dès lors, il apparait nécessaire, non de repenser les modalités de coordination État – régions, mais de mettre en œuvre l’architecture dessinée par le constituant italien, en redonnant une place centrale à l’État dans la protection du territoire. La gestion durable des littoraux ne peut se suffire de seuls projets élaborés à échelle infra-étatique (Billé et Rochette, 2009) mais exige, au contraire, une conjugaison et une coordination des actions et ce, à toutes les échelles de gouvernance.

Remerciements

40L’auteur tient ici à remercier les programmes Ramses 2 et Liteau pour leur soutien au financement de ces recherches. Des remerciements particuliers sont également adressés aux experts italiens rencontrés pendant notre mission – Alessio Satta, Directeur du Conservatoire des côtes de Sardaigne et Corina Artom de la région Ligurie notamment – ainsi qu’à Jacques Daligaux et Coline Perrin pour leur confiance.

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Notes

1  Costituzione della Repubblica italiana del 27 dicembre 1947, Gazzetta Ufficiale no 298 del 27 dicembre 1947.

2  Voir particulièrement l’arrêt de la Cour de Cassation de 1983 qui effectue l’analyse des dispositions pertinentes de la Constitution en matière d’environnement: Corte di cassazione, Sezione III penale, 20 gennaio 1983.

3  DPR 24 luglio 1977, no 616, Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge del 22 luglio 1975 no 382, Gazzetta Ufficiale no 234 del 29 agosto 1977, article 80.

4  Corte costituzionale, 22 maggio 1987, no 183 ; Corte costituzionale, 30 septembre 1999, no 382.

5  Legge costituzionale 18 ottobre 2001, no 3, Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, Gazzetta Ufficiale no 248 del 24 ottobre 2001.

6  C’est le cas par exemple des Constitutions allemande (article 20), argentine (article 41), brésilienne (article 225), espagnole (article 45), équatorienne (article 19), grecque (article 24), portugaise (article 66) et française à travers la Charte de l’environnement adoptée par la Loi constitutionnelle n2005‑205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement, Journal Officiel no 51 du 2 mars 2005 p. 3697.

7  Corte costituzionale, 26 luglio 2002, no 407, Rivista giuridica dell’ambiente, 2002, p. 937; Corte costituzionale, 28 maggio 1987, no 210, Foro italiano, 1988, I, p. 346.

8  Modification apportée par la Legge costituzionale 22 novembre 1999, no 1, Disposizioni concernentil’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni, GU no 299 del 22 dicembre 1999, article 3.

9  Article 116 alinéa 3.

10  Corte costituzionale, 20 dicembre 2002, no 536.

11  Legge 8 agosto 1985, no 431, Conversione in legge con modificazioni del decreto legge 27 giugno 1985 no 312 concernente disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale, Gazzetta Ufficiale no 197 del 22 agosto 1985 (Legge Galasso).

12  Legge 31 dicembre 1982, no 979, Disposizioni per la difesa del mare, Gazzetta Ufficiale no 16 del 18 gennaio 1983.

13  La réforme Bassanini constitue une étape majeure dans le processus de répartition des compétences entre État, régions et collectivités territoriales.

14  Decreto Legislativo 31 marzo 1998, no 112, Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 ma rzo 1997, no 59, Gazzetta Ufficiale no 92 del 21 aprile 1998, Article 80-1-a.

15  Article 88-1-z-aa.

16  Le Plan général de défense de la mer et des côtes
« Le Ministre de la Marine marchande met en œuvre la politique de protection de l’environnement marin et de prévention des effets nuisibles sur les ressources marines, prévoyant l’adoption, en concertation avec les régions, d’un Plan général de défense de la mer et des côtes contre la pollution et pour la protection de l’environnement marin, applicable sur l’ensemble du territoire national, tenant compte des programmes étatiques et régionaux dans des matières connexes ainsi que des orientations communautaires et des obligations internationales (…). Le plan des côtes oriente, promeut et coordonne les interventions et les activités en matière de défense de la mer et des côtes (…) ». Loi du 31 décembre 1982.
« Sont d’intérêt national les compétences suivantes : (a) la définition du Plan général de défense de la mer et des côtes contre la pollution ». Décret législatif du 31 mars 1998.

17  Article 88-1-z.

18  Legge 4 dicembre 1993, no 494, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge del 5 ottobre 1993, no 400, recante disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime, Gazzetta Ufficiale no 285 del 4 dicembre 1993.

19  Consiglio di Stato, Sez. II, 20 maggio 1998, no s 548, 549, 550, Associazioni Amici della Terra c/ Regioni autonoma della Sardegna, Rivista giuridica dell’ambiente, 2/1999, p. 338-357.

20  Deliberazione del Consiglio regionale del 26 febbraio 1990, no 6.

21  Regione autonoma della Sardegna, Deliberazione no 36/7 del 5 settembre 2006.

22  Deliberazione no 64 del 19 dicembre 2000.

23  Deliberazione no 645 del 20 gennaio 2005, Linee guida per la gestione integrata delle zone costiere in Emilia Romagna.

24  Legge 23 dicembre 2005, no 266, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanzaria 2006), Gazzetta Ufficiale no 302 del 29 dicembre 2005, article 1, alinéas 583-593, abrogé.

25  TAR Sardegna, Sentenze nos 1203, 1204, 1206, 1207, 1208, 6 ottobre 2003.

26  Legge Regionale 25 novembre 2004, no 8, no rme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale, Bolletino ufficiale della Regione Sardegna no 38 del 25 novembre 2004 (Deliperi, 2006).

27  Deliberazione no 36/7 del 5 settembre 2006, utilement complétée par: Regione autonoma della Sardegna, Assessorato degli enti locali, finanza ed urbanistica, Circolare esplicativa del Piano Paesaggistico Regionale, 23 novembre 2006.

28  Legge regionale 29 maggio 2007, no 2, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria 2007), article 16.

29  Regione autonoma della Sardegna, Deliberazione no 9/2 del 9 marzo 2005.

30  Legge regionale 29 maggio 2007, no 2, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della regione (legge finanziaria 2007), article 16.

31  Et ce, même si aucun mécanisme n’est expressément prévu pour affecter ces ressources à une ligne budgétaire particulière (Laleure, à paraître).

32  Deliberazione no 24/24 del 19 maggio 2009.

33  Lancé en 2008, le “Piano Casa” du gouvernement Berlusconi vise à relancer le secteur de la construction et de l’immobilier, en donnant la possibilité aux citoyens d’effectuer des travaux d’agrandissement ou de reconstruction de leur habitation d’une part, en simplifiant les procédures administratives relatives aux travaux de construction d’autre part.

34  Legge regionale No 4 del 23 ottobre 2009, Disposizioni straordinarie per il sostegno dell’economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo, Bollettino ufficiale della Regione Sardegna No 35 del 31 ottobre 2009.

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List of illustrations

Title Fig. 1
Caption Les régions italiennes
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Title Tab. 1 - Répartition des compétences législatives entre État et régions
Credits Crédit : J. Rochette
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Title Fig. 2
Caption Vue de Porto Cervo, sur la Costa Smeralda, équivalent italien de Saint‑Tropez
Credits Source: J. Rochette
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Title Fig. 3 - Les limites de la politique de R. Soru. Immeuble illégal sur la commune de Nébida, à l’ouest de l’île.
Caption Selon l’association Legambiante, la Sardaigne serait la 4e région la plus touchée par l’urbanisation illégale après la Campanie, la Sicile et la Calabre.
Credits Source: J. Rochette
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Title Fig. 4
Caption Une affiche électorale critiquant la politique menée par R. Soru
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References

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Julien Rochette, « Des relations État-régions dans la politique littorale italienne », Méditerranée [Online], 115 | 2010, Online since 30 December 2012, connection on 19 October 2017. URL : http://mediterranee.revues.org/4982 ; DOI : 10.4000/mediterranee.4982

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Julien Rochette

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