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L'étude des dynamiques paysagères dans le temps long

Paysages de l’agriculture littorale dans le Var

Éléments d’explication, points d’interrogation et pistes de réflexion
Jacques Daligaux, Paul Minvielle and Stéphane Angles
p. 87-98

Abstracts

On the Var littoral, agrarian landscapes reflect the intensity and the practical measures used in the conflict between urbanization and agriculture. After a period of intense upheaval, they have not really changed much during the last fifteen years. But the future of agriculture and landscapes remains precarious, subjected to numerous and random factors. For many people, only innovative and drastic measures will prevent their disappearance.

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Full text

1Entre 1970 et 2000, la superficie cultivée des 880 communes littorales françaises a reculé de 20%, soit une perte de 200 000 ha. Irrégulier dans le temps, inégal selon les façades maritimes et les secteurs, le processus semble inexorable et devrait conduire d’ici trente à cinquante ans à la disparition totale de l’agriculture côtière ; plus vite peut-être si «les territoires agricoles (restent) abandonnés au jeu du marché foncier, au détriment des enjeux collectifs, alimentaires et environnementaux» (Conseil général de l’Agriculture, 2009).

2Comme ceux de Vendée, du Languedoc et de la Bretagne, le littoral de la Provence a largement inspiré cette prédiction. Dans l’aire urbaine de Marseille et sur la Côte d’Azur, l’agriculture a quasiment disparu des espaces côtiers en raison de la précocité et de l’intensité de la poussée urbaine. En revanche, le département du Var possède une agriculture littorale certes malmenée mais encore bien présente dans l’occupation du sol et dans les paysages ; c’est-à-dire une agriculture qui reste un véritable enjeu paysager, social économique et territorial (fig. 1).

Fig. 1

Fig. 1

Deux visages du littoral provençal. A : dans le continuum urbain des Alpes-Maritimes, l’agriculture a quasiment disparu. B : sur le littoral du Var, une agriculture encore bien présente (plaine viticole de La Londe-les-Maures).

Source : Var Matin

3Soumise à une intense pression foncière, l’agriculture littorale varoise offre un écho amplifié aux problématiques de l’agriculture littorale en général, voire de l’agriculture périurbaine :

  • l’inégale résistance des systèmes de production face à l’urbanisation ;

  • le statut de la zone agricole, partagé entre une inconstructibilité synonyme de préservation et une fonction d’accueil des exploitants susceptible de dérives ;

  • le rôle de l’agriculture dans le développement local et l’aménagement du territoire ;

  • le cadre juridique actuel, orienté vers la lutte contre l’étalement urbain et la protection des espaces naturels, mais dont on mesure les effets pervers sur certains espaces agricoles.

  • la gouvernance de l’urbanisation, où la prépondérance des collectivités territoriales pose questions.

4Nous avons choisi d’analyser ces problématiques à travers les paysages agricoles. Ils sont en effet devenus – assez récemment – des enjeux de territoire centraux mais « encombrants ». Enjeu social et politique tout d’abord : éléments du cadre de vie, ils sont un objet quotidien d’attention et de revendications de la part des habitants. Enjeu juridique et urbanistique également : considérés comme une composante de l’Environnement, ils ont acquis une place importante dans les documents de planification et imposent à leurs auteurs des analyses fines.

5Notre approche sera diachronique et mettra l’accent sur les processus et les facteurs des changements paysagers. C’est jusqu’au milieu des années 90 que se dessinent, dans un grand bouleversement territorial, les paysages agricoles actuels (partie I). S’en est suivie une étonnante «pause paysagère» jusqu’à la fin des années 2000, dont ne saurait dire si elle a été conjoncturelle ou si elle a marqué une inflexion durable dans l’évolution des territoires (partie II). Car en effet, au début de la décennie 2010, les éléments d’analyse sont profondément contradictoires, et l’incertitude pousse les observateurs de l’agriculture littorale à invoquer des mesures de conservation urgentes, novatrices et radicales (partie III).

I - Jusqu’au début des années 1990, l’urbanisation massive a tracé les grandes lignes des paysages actuels

I.I - Une diminution générale mais inégale de la Surface Agricole Utile

6L’artificialisation du littoral provençal s’est inscrite dans une temporalité assez simple, légèrement en avance sur celles de la façade atlantique ou de la Manche : une montée en puissance dans les années 1960, un pic d’urbanisation au milieu des années 1970, un ralentissement progressif jusqu’à la fin des années 1980, un coup de frein brutal au tout début des années 1990. La contraction de la SAU littorale, principalement imputable à l’urbanisation, a suivi peu ou prou les même rythmes (fig. 2).

Fig. 2

Fig. 2

Évolution des Surfaces Agricoles Utiles

Source : Observatoire du Littoral.

7Dans le Var, le recul a été inégal. La grande taille d’une commune et l’importance initiale de sa SAU expliquent parfois un recul relatif modéré, alors que la contraction en valeur absolue a été très forte. Mais l’intensité du recul est généralement corrélée à l’intensité de la poussée urbaine :

  • À l’est du département, la vaste plaine agricole de Fréjus et Saint-Raphaël a subit, sur plusieurs kilomètres de profondeur, le développement massif du tourisme balnéaire puis la poussée périurbaine venue de la côte d’Azur.

  • À l’Ouest, de part et d’autre de Toulon, le vignoble en appellation Bandol et surtout les plaines maraîchères et horticoles ont reculé face à la pression conjointe du tourisme et de la périurbanisation (y compris marseillaise). Dans les 15 communes littorales de l’actuel Scot Provence Méditerranée (agglomération de Toulon), entre 1972 et 2003, les zones urbaines ont gagné 7500 ha tandis que les zones agricoles en ont perdu 5 000.

  • Au centre du département, sur la côte des Maures et la presqu’île de Saint-Tropez, l’agriculture a bénéficié de circonstances plus favorables avec un éloignement relatif aux aires urbaines et des modes d’urbanisation moins agressifs. D’où la présence de paysages étonnamment agraires, surtout viticoles, pouvant s’étendre sur plusieurs centaines d’hectares (La Londe‑les‑Maures, Grimaud, Ramatuelle, La Croix‑Valmer, Gassin, Cogolin).

I.2 - Des paysages agricoles profondément transformés en moins de 20 ans

8Occupation du sol et paysages agricoles actuels ont été dessinés, dans leur grandes lignes, entre 1960 et 1990 :

9Dès les années 1970, l’agriculture avait quasiment disparu de la bande côtière. Sur les contreforts maritimes, l’urbanisation avait remplacé précocement et brutalement une agriculture de terrasses et de fonds de vallons depuis longtemps déclinante et largement retournée à l’état naturel. Dans les plaines côtières, la multiplication des ports de plaisance et les premières opérations touristiques avaient chassé des sols hydromorphes une agriculture généralement extensive (parcours en zones humides, cannes de Provence, viticulture de mauvais qualité) (fig. 3).

Fig. 3

Fig. 3

Une agriculture chassée très tôt de la bande côtière – A : urbanisation de la plaine et des premiers contreforts à Carqueiranne. B : ports de plaisance et opérations immobilières massives sur le cordon littoral de Bormes-les-Mimosas.

Cliché de l’auteur.

10Dans les années 1980, l’urbanisation s’est développée tous azimuts. Selon un schéma méditerranéen classique, plaines et vallées littorales ont subi à la fois la «remontée» de l’urbanisation côtière vers l’intérieur des terres, et la «descente » vers la mer des villages perchés ou intérieurs. Des opérations immobilières de taille généralement réduite ont parfois été autorisées au cœur des espaces cultivés. Les zones agricoles ont reculé et se sont désagrégées par pans entiers (fig. 4).

Fig. 4

Fig. 4

Désagrégation de l’espace agricole dans les plaines et vallées littorales. A : désagrégation des espaces cultivés dans la plaine littorale de Bormes‑les-Mimosas – cliché de l’auteur. B : recul et destructuration des espaces agricoles dans le vignoble de Bandol

Source : DDTM du Var, conception de l’auteur.

11Au début des années 1990, les secteurs agricoles se sont rétractés en périphérie des finages. La diversité morphologique et la grande superficie des communes ont offert plusieurs solutions de repli : bassins isolés, fonds de vallées, bordure des plaines littorales, contreforts des collines. Dans les finages les plus étendus, ces zones de résistances peuvent atteindre encore plusieurs centaines d’hectares. Parfois, face à la progression de l’urbanisation périphérique, ce sont les cœurs de secteurs cultivés qui ont mieux résisté (fig. 5).

Fig. 5

Fig. 5

Les zones de repli de l’agriculture. A : bassin horticole de plein champ aux limites du finage de Carqueiranne. Cliché de l’auteur. : bassin viticole intérieur à La Croix-Valmer. Office du Tourisme. C : blé dur et serres horticoles dans une vallée rétro‑littorale à Hyères-les-Palmiers.

Cliché de l’auteur.

12De rares secteurs cultivés ont subsisté en bord de mer. Le plus important correspond au site classé de Brégançon (La Londe-les-Maures, Bormes-les-Mimosas), protégeant depuis le début des années 1970 plusieurs milliers d’hectares de collines et de vignobles. Plus exceptionnellement encore, on pourra citer les paysages viticoles de l’île de Porquerolles (Hyères-les-Palmiers) et marginalement ceux de l’île des Embiez (Six-Fours). D’autres secteurs ont dû leur survie à des circonstances particulières : isolement et difficultés d’accès, appartenance à de grands domaines, choix d’urbanisation différé, attachement affectif. Le paysage le plus spectaculaire et anachronique est sans doute celui des terrasses horticoles du Cannebas (Carqueiranne), néanmoins dégradé très tôt par un mitage intense (fig. 6). On reste loin toutefois des vignobles côtiers remarquablement préservés de Banyuls et Collioure dans les Pyrénées‑Orientales.

Fig. 6

Fig. 6

Subsistance exceptionnelle d’une agriculture de bord de mer A : site classé de l’île de Porquerolles. B : site classé de Brégançon (La Londe-les-Maures, Bormes-les-Mimosas). C : paysage relique des terrasses horticoles du Cannebas (Carqueiranne).

Source : Var Matin.

13On observe un développement rapide des activités non agricoles dans les espaces cultivés (fig. 7).

Fig. 7

Fig. 7

Aspects d’un mitage hétéroclite et omniprésent. A : dépôt-vente de bateaux. B : habitat précaire.

Cliché de l’auteur.

14Le processus a été moins net dans les secteurs viticoles de qualité, où le foncier est plus cher et moins disponible. En revanche, il a été très présent dans les secteurs maraîchers et horticoles, profitant des friches déjà nombreuses. Ces espaces ont accueilli la face cachée du développement touristique et économique. Pépinières, stockage de bateaux ou de matériel de BTP, sociétés de transport, campings, dépôts-ventes de véhicules se sont multipliés, en établissements isolés ou en zones d’activités approximatives. Ils ont aussi servi de soupape aux tensions immobilières : réoccupation/agrandissement des habitations agricoles anciennes, transformation en logements des bâtiments techniques, acquisition de parcelles par les gens du voyage, installation de mobil homes et caravanes pour les travailleurs agricoles en tous genres, etc.

15C’est le mitage par les logements des agriculteurs qui a le plus marqué les paysages agraires (fig. 8).

Fig. 8

Fig. 8

Importance du mitage par les logements agricoles

Cliché de l’auteur.

16Il a procédé assez peu d’une relève démographique puisque le nombre d’exploitations s’effondrait. Il faut plutôt y voir un dévoiement, à grande échelle, des règles d’urbanisme en zone agricole. Alors que les habitations nouvelles auraient dû être «nécessaires et liées» à l’exploitation agricole, les propriétaires de parcelles agricoles ont rivalisé d’imagination :

  • enfants non exploitants construisant sur le terrain familial ;

  • construction d’un logement non justifié, par exemple pour un viticulteur coopérateur ;

  • revente ou location de l’habitation nouvelle à des non agriculteurs ;

  • «faux agriculteur» retournant à son activité initiale une fois la construction achevée ;

  • location saisonnière de logements théoriquement destinés aux ouvriers ;

  • transformation de bâtiments techniques en logements, point de vente ou restaurant, etc.

I.3 - Une agriculture marginalisée dans le modèle de développement économique

17Ces trente ans de bouleversements paysagers sont le résultat d’un modèle de développement méditerranéen classique, basé sur le tourisme, l’économie de la résidentialité et la croissance démographique. Dans les années 1960 et 1970, c’est l’État qui l’a impulsé et l’a développé. Le résultat est sans commune mesure avec la mise en valeur touristique du Languedoc-Roussillon, mais il aboutira tout de même à un «bétonnage» de la côte provençale. Considéré comme une réussite économique et sociale, ce modèle a été reconduit dans les années 1980 par les communes. Les premiers Plans d’Occupation des Sols ont alors légalisé, amplifié et reproduit les modes de consommation des espaces agricoles : extension des secteurs déjà urbanisés, création de noyaux d’urbanisation, zones d’activités le long des axes routiers, etc. Et lorsqu’ils n’ont pas été urbanisés, les espaces cultivés étaient généralement considérés comme des réserves foncières exploitables à court ou moyen terme. Cette première vague de planification a été essentielle car elle a ancré durablement, dans les pratiques urbanistiques et dans les esprits, le fait que l’agriculture était une composante territoriale, économique et paysagère sinon négligeable du moins secondaire.

18Si l’agriculture a pâti de ce modèle de développement, on ne peut pas dire que les agriculteurs en ont été les victimes. Nous soutenons l’idée selon laquelle, dans leur grande majorité, ils ont encouragé et orienté à leur profit un urbanisme générateur pour eux et leurs familles de plus‑values foncières inespérées. Dans les années 1960 et 1970, ils ont profité de la première vague d’urbanisation ; bien que les promoteurs aient capté l’essentiel des plus‑values. Les années 1980 on vu émerger une génération avisée, fortunée et discrète «d’agriculteurs-promoteurs» cherchant à valoriser au mieux leurs fonds. Bien représentés dans les conseils municipaux, et pesant encore lourdement dans les électorats locaux, ils ont encouragé et orienté à leur profit l’urbanisation dans les POS successifs.

19Ces politiques d’urbanisation locales, partout volontaristes, souvent opportunistes ou électoralistes, ont profité d’une gouvernance favorable. Dans les années 1980, alors que le code de l’urbanisme imposait déjà une maîtrise de l’urbanisation et une préservation des terres agricoles de qualité, les «maires bâtisseurs» ont rencontré peu d’opposition. Ni de la part des services de l’État, en pleine crise de légitimité «post-décentralisation» et soumis à des pressions politiques très fortes. Ni de la part de la chambre d’Agriculture, peu encline à contrarier les intérêts fonciers de ses électeurs. Ni enfin de la part d’associations pro-environnementales encore embryonnaires.

20Le recul de l’agriculture littorale aurait été beaucoup plus marqué si les espaces naturels n’avaient largement absorbé la poussée urbaine. Quelques communes, par exemple dans le golfe de Saint-Tropez, ont même conduit une politique dite « de protection des noyaux durs viticoles ». L’objectif était de conserver les secteurs viticoles de qualité mais de rendre constructibles les secteurs naturels périphériques (généralement sous la forme de zones NB dites «d’habitat diffus»). De sorte que les agriculteurs, propriétaires dans les deux secteurs, ont pu conserver leur outil de production tout en profitant des plus-values foncières (fig. 9).

Fig. 9

Fig. 9

Absorption de la poussée d’urbanisation par les espaces naturels.

Cliché de l’auteur.

I.4 - Des espaces cultivés exclus de la politique de protection environnementale et paysagère

21Les périmètres de protection environnementale ou paysagère se sont principalement développés du milieu des années 1980 au milieu des années 1990. Sur la façade atlantique, en Manche et mer du Nord, ils ont largement intégré des milieux agricoles semi-naturels (marais salants, prairies), participant au maintien de la SAU littorale et à la sauvegarde des paysages agraires côtiers. Or en Provence les périmètres de protection ont essentiellement concerné des espaces naturels, qu’il s’agisse des sites classés ou des acquisitions du Conservatoire du littoral. En effet, les propriétaires du sol agricole, soutenus par les communes, s’y sont opposés avec fermeté en arguant – à tort – du fait qu’une constructibilité limitée était incompatible avec le développement des exploitations. Sur la presqu’île de Saint-Tropez, les limites du site classé des Trois Caps ont été longuement et âprement négociées jusqu’à exclure les secteurs viticoles. C’est sur la base du même argument que plus tard la loi Littoral, dans le Var, ne protégera que très ponctuellement les zones agricoles.

Fig. 10

Fig. 10

Coupure d’urbanisation au titre de la loi Littoral à La Croix-Valmer.

Source : Office du Tourisme.

2 - Du milieu des années 1990 à la fin des années 2000, les paysages agricoles littoraux ont peu évolué

22Au cours des années 1990 la SAU littorale s’est contractée plus lentement à l’échelle nationale et elle est restée stable sur le littoral méditerranéen. Parallèlement, les dynamiques spatiales de l’urbanisation ont elles aussi changé, favorisant la densification plutôt que l’extension tous azimuts. Ainsi, après trente ans de bouleversements, on peut observer une longue pause dans l’évolution des paysages agricoles littoraux.

2.1 - Une croissance urbaine mieux maîtrisée

23De nouvelles législations ont concouru, directement ou indirectement, à une meilleure protection des espaces agricoles : au cours des années 1990, le contentieux généré par la loi Littoral a fait chuter brutalement les rythmes de construction. Les espaces agricoles ont profité de ce moment de pause durant lequel peu de permis ont été accordés et la plupart des POS ont été annulés ou mis en révision. En revanche, alors que la loi l’aurait permis, les communes et les services de l’État n’ont presque pas intégré les espaces agricoles dans les périmètres inconstructibles. Les «coupures d’urbanisation» ont été limitées aux rares secteurs cultivés non mités et localisés en bord de mer (fig. 10). Autre concession faite à la profession agricole, les secteurs cultivés n’ont pas été considérés comme des «paysages remarquables ou caractéristiques du littoral», ce qui aurait permis – comme l’ont fait d’autres départements – de les protéger de façon durable et à grande échelle.

24Au début des années 2000, la loi Solidarité et Renouvellement Urbain a bénéficié indirectement elle aussi aux espaces agricoles. Au nom de la lutte contre l’étalement urbain, elle a encouragé dans les Plans Locaux d’Urbanisme une extension de l’urbanisation dans la continuité de l’existant, limitant la création de nouveaux noyaux d’urbanisation en zones agricole ou à proximité. Par ailleurs, en imposant une densification des zones constructibles, elle a réduit la consommation d’espaces cultivés.

25Plus ponctuellement, dans la seconde partie des années 2000, les Plans de Prévention des Risques d’Inondation (PPRI) ont sauvé, parfois in extremis, et souvent au grand mécontentement des agriculteurs, des secteurs voués à l’urbanisation. Les paysages agraires du fond du golfe de Saint-Tropez, étonnamment présents au regard des pressions foncières, sont essentiellement redevables aux débordements fréquents du fleuve côtier de la Giscle.

26La gouvernance de l’urbanisme, indispensable à l’application des lois précitées, s’est rééquilibrée. Les associations de protection de l’environnement, plus nombreuses et plus déterminées dans les années 1990, ont joué un rôle majeur de contre-pouvoir face aux communes. Leur action ne visait pas la défense des espaces cultivés en tant que tels mais bien plutôt la protection des paysages et de l’environnement. Mais les zones agricoles ont profité indirectement d’un contentieux abondant qui a incité les élus locaux à plus de prudence. Les services de l’État, après une période de flottement, et malgré un manque de moyens chronique, ont été un peu plus présents dans l’élaboration des documents d’urbanisme, un peu plus stricts dans la surveillance des permis de construire, et un peu plus déterminés à faire respecter la loi devant la juridiction administrative. En 2006, une directive interministérielle avait justement appelé les préfets à plus de fermeté, a fortiori dans un département du Var comptant chaque année plus de mille infractions à l’urbanisme.

27La stabilité paysagère des espaces viticoles a confirmé le fait que le paysage est un indicateur fiable de la santé économique d’un terroir et de l’attitude de ses acteurs.

28En l’occurrence, plusieurs éléments ont concouru à renforcer la capacité de résistance économique du vignoble littoral : bonne tenue du marché du vin (rosé notamment), rôle des caves coopératives souvent dynamiques dans le maintien des petites exploitations, arrivée d’investisseurs dans les grands domaines, développement de la pluriactivité, apports de la mécanisation, etc. Parallèlement, les acteurs en charge de la défense de l’agriculture ont montré plus de volontarisme. L’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO), obligatoirement consulté lors des révisions de documents d’urbanisme et projets d’aménagement en zone d’appellation, a multiplié les avis négatifs. Les représentants de la profession (syndicats viticoles en charge de chaque appellation et chambre d’Agriculture), habilités à ester en justice, ont rarement suivi l’INAO mais le ton général a effectivement changé.

29La baisse des rythmes de construction a répondu aussi à de nouvelles attentes sociales. Dans les communes périurbaines ou touristiques, les électorats locaux ont évolué au profit de nouveaux résidents, plus sensibles à la conservation de leur cadre et qualité de vie. Aux élections municipales de 1994, la génération des « maires bâtisseurs » a fait largement place à des maires plus « protecteurs ». Dans les POS dont ils ont hérité, les ouvertures de zones à l’urbanisation ont été limitées ou différées. Dans les POS qu’ils ont mis en révision, ou dans les tous premiers PLU, ils ont été beaucoup plus mesurés dans leurs partis d’urbanisme. Certains documents de planification ont même été clairement malthusiens, jugulant la croissance démographique et n’ouvrant quasiment pas de nouveaux secteurs constructibles.

30La pression sur l’agriculture littorale a trouvé des exutoires. Il s’est agi en premier lieu des communes rétro‑littorales, où les rythmes d’urbanisation ont été en moyenne nationale deux fois plus élevés que sur les côtes (fig. 11).

Fig. 11

Fig. 11

Déversement démographique dans les communes rétro‑littorales. Source : Insee, RP traitements, SOeS (Observatoire du Littoral). A : évolution des densités humaines sur les façades et arrière-pays maritimes.B : poussée pavillonnaire dans les communes rétro‑littorales du vignoble de Bandol (La Cadière d’Azur).

Source : Agence d’urbanisme de l’aire toulonnaise (Audat).

31Exutoire également vers les espaces naturels qui ont conservé, malgré la loi Littoral, un important potentiel d’accueil. En revanche, malgré le durcissement des positions évoqué plus haut, le mitage par les constructions agricoles a perduré. Impuissants face au laxisme des communes qui ont continué à délivrer des permis de complaisance, les services de l’État ont dénoncé une agriculture littorale qui « disparaît sous ses propres maisons ».

32Le mitage des zones agricoles est resté élevé. Entre 1991 et 2010, dans les dix communes littorales du Scot de l’aire toulonnaise, 995 permis de construire ont été déposés en zone agricole des POS, et 695 ont été accordés. Certaines communes, traditionnellement complaisantes vis-à-vis de leur électorat agricole, ont continué à favoriser le mitage. Les secteurs maraîchers sont restés plus exposés mais des secteurs viticoles, plutôt caractérisés par des petites exploitations, ont encore été mités (fig. 12).

Fig. 12

Fig. 12

Mitage persistant des espaces agricoles. Permis de construire en zone agricole des POS entre 1991 et 2010.

Source : DDTM du Var. Conception de l’auteur.

33Cette moyenne de 35 permis délivrés par an pour dix communes est plus basse que durant la période précédente. Elle traduit un durcissement de la position des services de l’État et de la chambre d’Agriculture en matière de constructions pouvant être autorisées en zone agricole. Pour autant, les dévoiements de la règle sont restés nombreux et on retiendra que sur la même période le nombre d’exploitants a été plus que divisé par trois. L’État, incapable par manque de moyens d’exercer un contrôle généralisé, continue aujourd’hui de dénoncer « une agriculture qui disparaît sous ses propres maisons ».

2.2 - Un panorama des principaux paysages agraires actuels

34Les plaines horticoles et maraîchères : des paysages « d’entre deux ». L’impression d’entre-deux vient des violents contrastes paysagers, souvent au sein d’un même secteur. Contraste et imbrication, tout d’abord, entre les cultures de plein champ et les cultures sous serres. Contraste et imbrication, ensuite, entre des exploitations sinon dynamiques du moins toujours en activité, et des exploitations en fin de vie ou qui ne sont plus cultivées. Contraste et imbrication, enfin, entre les secteurs à dominante agricole et la présence des fronts d’urbanisation toujours proches. De sorte que l’impression dominante est celle de friches omniprésentes et d’un mitage qui ne cesse de se densifier (fig. 13).

Fig. 13

Fig. 13

Visages des paysages horticoles et maraîchers. A : exploitation maraîchère de la plaine de Hyères. B : exploitation horticole dans la vallée de Carqueiranne. : friches horticoles à Hyères.

Clichés de l’auteur.

35Plus qu’ailleurs, l’évolution du paysage a des incidences directes et évidentes sur les choix d’urbanisme. Le sentiment de déshérence agricole et le caractère de plus en plus urbanisé des lieux rendent difficile le maintien en zone agricole ; d’autant que les friches spéculatives dominent plus largement encore dans les interfaces zone agricole-zone urbaine. Dès lors que le taux de reprise des exploitations est très faible, que les conflits de voisinages se multiplient et que les dernières exploitations ne peuvent plus s’agrandir, un reclassement partiel en zone constructible est fort probable lors de la révision du document d’urbanisme.

36Les plaines et bassins viticoles intérieurs : des paysages composites. Les paysages de la viticulture littorale diffèrent selon qu’il s’agit de plaines littorales ou de bassins et fonds de vallées plus réduits. Mais ils ont en commun un caractère composite à la fois agricole, urbain et naturel (fig. 14) :

  • « agricole » parce que les secteurs viticoles sont relativement cohérents au niveau spatial, et sont parfois très étendus.

  • « urbain » en raison du mitage par les constructions agricoles mais surtout de la présence des zones constructibles en bordures ; héritage de l’ancienne politique des « noyaux durs viticoles » ou plus généralement de l’urbanisation généralisée des espaces naturels. Ce caractère est renforcé aujourd’hui par la transformation de ces zones anciennement d’habitat diffus en zones U à fortes densités.

  • « naturel » parce que les forêts, largement majoritaires dans l’occupation du sol, encadrent les bassins et plaines viticoles et s’immiscent souvent entre les secteurs cultivés.

Fig. 14

Fig. 14

Des paysages viticoles composites. A : vignoble de Bandol, B : vignoble de plaine à Ramatuelle, C : vallons viticoles à Gassin.

Sources : Agence d’urbanisme de l’aire toulonnaise, Var Matin.

3 - Quel avenir pour les espaces et paysages agricoles littoraux

3.1 - Des éléments en faveur d’une évolution modérée

37Les règles de droit issues de la loi SRU, puis des Grenelles de l’Environnement, vont continuer d’influer positivement sur la planification urbaine. D’une part en favorisant la densification de l’urbanisation, moyen incontournable d’économies foncières. D’autre part avec des mesures en faveur des espaces agricoles : préservation des terres de qualité, suivi environnemental des documents de planification (notamment une comptabilité fine de la consommation de SAU), justification des choix d’urbanisation. Si les discours et les objectifs restent loin de la réalité des PLU, ce renforcement législatif et réglementaire s’inscrit dans une tendance plutôt positive. Dans le même ordre d’idées, en 2011 ont été créées les Commissions départementales de consommation des espaces agricoles (CDCEA). Réunissant les acteurs de l’urbanisme et de l’agriculture sous la houlette de l’État, elle donne un avis sur les révisions de PLU et la délivrance des permis de construire en zone agricole ; avis sur lequel le préfet peut s’appuyer pour déférer l’acte devant la justice administrative. Son efficacité varie beaucoup d’un département à l’autre, notamment selon les convictions et le tempérament des représentants de l’État, mais il s’agit bien là d’un contrôle supplémentaire sur les choix d’aménagement.

38Les politiques ou les objectifs de compensation, visant une stabilisation de la SAU à l’échelle communale ou intercommunale, bénéficient de la grande superficie des communes et de la capacité d’investissement des grands domaines. On peut observer des exemples spectaculaires d’extension dans le vignoble de Bandol ou celui de Cassis (Bouches-du-Rhône). Ce processus de « glissement de l’agriculture » montre toutefois ses limites. Limites techniques et économiques tout d’abord : coût du portage foncier lorsqu’il repose sur la collectivité, coût de la mise en valeur, non transposabilité des caractéristiques agronomiques, impact paysager des nouveaux aménagements, possibilité d’irrigation, etc. Limites juridiques ensuite : la dynamique d’expansion peut être bloquée lorsqu’elle rencontre des périmètres protégés. À La Londe-les-Maures, le déclassement des Espaces boisés classés, préalable aux autorisations de défrichement, a été long et difficile en raison des réticences des services de l’État. En zone Natura 2000, les défrichements sont souvent impossibles et la révision des limites des appellations impose à l’INAO de lourdes et onéreuses études d’incidences environnementales ; au même titre qu’une révision de PLU ou projet d’aménagement lourd. Au centre du Var, les domaines viticoles inclus dans la récente Réserve naturelle nationale de la plaine des Maures sont fortement contraintes dans leurs pratiques culturales et leurs projets d’extension (fig. 15).

Fig. 15

Fig. 15

Extension du vignoble à Bormes-les-Mimosas

Cliché de l’auteur.

39L’influence des propriétaires fonciers sur les choix d’urbanisme diminue. Nous avons soutenu l’idée que les propriétaires du sol en général, et du sol agricole en particulier, ont globalement favorisé le recul de la SAU. Soit en encourageant la constructibilité d’une partie de leurs fonds. Soit en refusant une stabilisation de l’usage agricole du sol par la loi Littoral ou via des dispositifs spécifiques de type Zone agricole protégée. Or avec la croissance démographique, les agriculteurs sont de moins en moins présents dans les conseils municipaux et le poids électoral de leur parentèle s’est affaibli. Dans les PLU récents, les choix d’ouverture à l’urbanisation relèvent plus de paramètres techniques (proximité, disponibilité, accessibilité) que de considérations électoralistes.

40La planification supra communale devrait rationaliser la consommation de SAU. Les PLU vont rester encore longtemps la base de l’application du droit des sols, avec les défauts inhérents à leur nature politique. Pour autant, le passage progressif à des niveaux de décision supérieurs devrait harmoniser les choix d’urbanisme locaux, éviter les dérives les plus évidentes et encourager l’accueil de l’urbanisation en zone rétro-littorale. La première génération de Scot littoraux, certes très imparfaite, peut être regardée comme encourageante compte-tenu du contexte de départ. Ainsi le Scot de l’aire toulonnaise prévoit-il une consommation de SAU divisée par quatre pour une croissance démographique équivalente (237 ha/an entre 1972 et 2003, contre 60 ha/an pour 2010-2020). Par ailleurs, plusieurs volets littoraux de Scot, valant Schéma de mise en valeur de la mer, sont en cours d’élaboration dans le Var. Juridiquement, ils auront une portée normative capable d’imposer aux PLU des objectifs ambitieux et des délimitations précises en matière de conservation de l’agriculture littorale. Sur le fonds, ils offriront aux élus, une nouvelle fois, la possibilité de concilier deux approches complémentaires de l’agriculture : une approche « patrimoniale » garante d’une attractivité paysagère et une approche « utilitaire » autorisant une évolution des paysages en fonction des nouveaux paramètres économiques.

41La hausse du coût du foncier viticole pourrait être un facteur de résistance de l’agriculture. Entre 1997 et 2007, à l’échelle nationale, le prix du foncier agricole a progressé trois fois plus vite en zone littorale. Sur la côte varoise le phénomène est plus spectaculaire encore car les paramètres se cumulent : prédominance d’une viticulture en bonne santé, concentration économique des exploitations, taux de pénétration du marché par les non agriculteurs, influence d’un marché immobilier haut de gamme, etc. Dans le vignoble de Bandol, les prix n’ont pas connu le tassement général observé depuis 2007, passant de 68 000 €/ha en 2002 à 85 000 €/ha en 2010 ; les transactions étant souvent supérieures à 120 000 €/ha. Ce contexte foncier extrêmement tendu fragilise les petites exploitations, qui peinent à s’agrandir. Il accentue également le déclin démographique agricole en interdisant tout espoir d’installation hors cadre familial ; une situation que la SAFER ne peut pallier en raison des coûts du portage foncier, et que l’Établissements Public Foncier Régional ne considère pas – à juste titre –comme sa priorité. Mais ces niveaux de prix favorisent la concentration du foncier au profit des grands domaines, dont on peut penser qu’ils sont moins sensibles aux tentations de valorisation foncière et aux fluctuations du marché du vin. Il s’agirait alors, sur le moyen terme, d’un élément de stabilisation de la SAU. Dans le golfe de Saint-Tropez, la plupart des grands domaines ont bien résisté à l’urbanisation et leurs propriétaires ne semblent pas faire pression sur les PLU, y compris à proximité de zones urbanisées (fig. 16).

Fig. 16

Fig. 16

Domaine de La Croix (La Croix-Valmer)

Source : Var Matin.

3.2 - Des facteurs de fragilisation

42On observe un changement de priorités dans les attentes sociales. La préservation de l’environnement et des paysages, qui avait fortement marqué les POS des années 1990 et les PLU du début des années 2000, s’efface derrière des revendications impérieuses en matière de logements et d’emplois. Les PLU les plus récents affichent des objectifs de croissance démographique élevés et annoncent des projets immobiliers importants. En outre, les nouveaux impératifs en matière de logements sociaux obligent les communes varoises, souvent en retard dans ce domaine, à trouver dans l’urgence et où elles le peuvent des terrains constructibles. Enfin, incapables de maîtriser la destination des logements car elles ne maîtrisent pas le foncier, les communes doivent ouvrir plus largement les zones constructibles qu’elles ne le souhaiteraient afin qu’en profitent si possible leurs «jeunes ménages actifs», concurrencés dans l’accession à la propriété par les résidents secondaires et les périurbains.

43Les différentiels de valorisation foncière continuent de fragiliser l’agriculture. Le prix des terrains constructibles a fortement augmenté en France au début des années 2000, quadruplant en moins de 10 ans. Alors qu’il se situe en moyenne nationale à 460 000 €/ha (en 2010 pour un terrain non équipé vendu à un promoteur), il varie entre 1 et 2 M€/ha sur le littoral varois. Le prix des terres viticoles n’a lui que doublé sur la même période. Il est en AOC Côtes de Provence (zone littorale) aux alentours de 55 000 €/ha. Le différentiel de valeur foncière s’est donc considérablement accentué entre zone constructible et zone agricole, générant une pression très forte sur les PLU. Dans les plaines maraîchères, les prix ne sont fonction que des anticipations de constructibilité. Ils évoluent entre 35 000 et 40 000 €/ha dans la plaine hyéroise (deux fois la moyenne départementale, 12 fois la moyenne nationale) et sont considérés par la SAFER comme «non significatifs» à l’ouest de Toulon. Alors que les demandes d’installation sont nombreuses, le potentiel foncier est paralysé par la rétention spéculative des propriétaires du sol (fig. 17).

Fig. 17

Fig. 17

Un potentiel d’installation paralysé par les anticipations foncières. Plaine maraîchère en friches à Hyères

Cliché de l’auteur.

44Les zones agricoles sont plus exposées que jamais aux extensions de l’urbanisation. Les secteurs cultivés situés au contact du front d’urbanisation vont continuer de reculer, quelles que soient leurs qualités paysagères ou agronomiques, et quelle que soit la volonté de la commune à protéger son agriculture. Les dynamiques urbaines « auréolaires » ou « linéaires », qui constituent des logiques lourdes et naturelles, sont en effet systématiquement encouragée par la doctrine anti-étalement ; a fortiori lorsque les zones urbaines sont au centre des aires cultivées. Sur la commune de La Londe, 232 ha de vignes (20% de la superficie du vignoble) sont situés à moins de 100 m des zones constructibles du PLU et tous les scénarii d’évolution amputent fortement le vignoble (fig. 18).

Fig. 18

Fig. 18

Des terres agricoles exposées aux dynamiques d’urbanisation. A : commune de La Londe-les-Maures. Occupation du sol simplifiée et scénarii de croissance.

Source : École Supérieure du Paysage et Université d’Aix-Marseille, Master PARME. B : avancée du front d’urbanisation dans la plaine maraîchère de Hyères, cliché de l’auteur.

45En outre, même lorsque les espaces naturels sont proches, il n’est pas toujours possible d’y orienter la croissance urbaine lorsque existe une servitude (Loi Littoral, site classé, Natura 2000, PPRI). Ainsi, la commune de Ramatuelle peine à faire valider son projet immobilier des «Combes Jauffret», pourtant en partie à caractère social, dans un versant boisé en bordure de la plaine viticole.

46Les modèles de développement restent fortement consommateurs d’espace. Les ratio «m2 artificialisé par habitant supplémentaire» sont particulièrement élevés et continuent de croître. Les Scot méditerranéens les situent entre 600 et 1 000 m2/hab. Si le littoral varois devait accueillir 100 000 habitants supplémentaires d’ici vingt ou trente ans, cela représenterait en fourchette haute une artificialisation de 10 000 ha, soit l’équivalent de Paris intra-muros. En effet, si la diminution de la taille des parcelles participe à l’effort de densification, la part d’habitat individuel reste relativement stable depuis vingt ans et la proportion de résidences secondaires élevée. En outre, les besoins en équipements publics, activités économiques et voieries sont sans cesse plus importants.

3.3 - Pistes de réflexion

47Les années 2000 ont été riches en rapports divers sur l’agriculture littorale, mais rares ont été les propositions concrètes. Les Grenelles de l’Environnement, et le Grenelle de la Mer en particulier, ont été très décevants sur ces questions. Pourtant, en 2009, le Conseil général de l’Environnement et le Conseil général de l’Agriculture avaient avancé des idées novatrices et volontaristes, voire iconoclastes, dont aucune ne sera mise en œuvre :

  • État et régions élaboreraient conjointement des Schémas régionaux d’aménagement du littoral. Sur une zone dite « d’influence littorale » ou « pays maritime », il s’imposeraient aux Scot et aux PLU. Le recul des zones agricoles serait gelé en attendant leur mise en œuvre.

  • Mitage et changements de zonage seraient fortement limités par une « servitude d’usage agricole ». Elle s’imposerait aux terrains rétrocédés par la SAFER aux agriculteurs mais aussi aux constructions nouvelles, interdisant notamment leur transformation en logements ou leur revente à des non-agriculteurs. Parallèlement seraient renforcés le contrôle de légalité sur les permis de construire et les vérifications in situ de la destination réelle des constructions.

  • Un droit de préemption serait instauré sur les terrains agricoles et sur l’ensemble des constructions (y compris non agricoles). Il serait alimenté par un fonds régional de protection des terres agricoles, lui‑même alimenté par une extension de l’actuelle Taxe départementale des espaces naturels sensibles.

  • Le statut de la zone agricole du PLU serait clarifié, excluant la fonction résidentielle, et sa durée serait stabilisée.

  • Lors des extensions urbaines dans les zones agricoles, une maîtrise foncière publique serait instaurée. Soit une maîtrise totale, sur le modèle néerlandais, dans lequel la commune rétrocéderait ou louerait le sol à des opérateurs privés. Soit une maîtrise partielle, sur le modèle allemand, avec une cession gratuite de 30% du foncier par les opérateurs privés. Cela contribuerait à atténuer les pressions politiques sur les PLU, à réduire les distorsions de valeurs foncières et la rétention spéculative, enfin à abaisser le coût des logements.

48Le programme Patermed, financé par l’Agence nationale de la recherche, explore la piste du transfert des droits à construire. Il s’agirait de moderniser et d’adapter aux zones agricoles des PLU un dispositif réservé aujourd’hui aux zones naturelles ; dispositif qui fonctionne depuis plusieurs décennies aux États-Unis et en Italie notamment.

49La réflexion part du principe selon lequel l’instabilité des PLU et la perte de valeurs foncières en zone agricole génèrent des effets pervers déjà évoqués : pression sur les documents d’urbanisme, friches spéculatives, rétention foncière, refus de nouveaux baux agricoles, détournement des règles d’urbanisme, etc.

50Le dispositif consiste à définir dans le PLU :

  • Un ou plusieurs secteurs en zone agricole, dits « émetteurs de droits ». Ils seraient définitivement inconstructibles par décret en Conseil d’État. En revanche, chaque parcelle détiendrait un potentiel de droits à bâtir exprimé en m2 de surface de plancher.

  • Un ou plusieurs secteurs en zone urbaine, dits « récepteurs de droits ». Ils seraient dotés eux aussi de droits à bâtir, mais qui ne seraient exploitables qu’une fois achetés des droits équivalents dans le secteur émetteur ; les droits s’additionnant alors pour générer une constructibilité importante.

51L’acceptabilité du système tient à ses avantages potentiels. Les communes bénéficieraient d’une stabilité de l’usage du sol et des paysages dans les secteurs émetteurs, où la constructibilité serait étroitement limitée et surveillée. Les propriétaires du sol agricole seraient correctement dédommagés de la servitude par la vente de leurs droits à bâtir, tout en bénéficiant d’effets connexes (pérennité de l’exploitation, cadre préservé, rentrée financière). Enfin, en zone réceptrice de droits, les aménageurs pourraient amortir l’achat des droits à bâtir en bénéficiant d’une constructibilité supplémentaire.

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Bibliography

BODIGUEL M. (coord.), (1997), Le littoral entre nature et politique, L’Harmattan, collection Environnement, 233 p.

CETE Méditerranée, (2007), Les évolutions des territoires littoraux 1986-2006, ministère de l’Équipement, Paris, 79 p.

CONSEIL GÉNÉRAL DE L’ENVIRONNEMENT ET CONSEIL GÉNÉRAL DE L’AGRICULTURE, (2009), La conservation des terres agricoles littorales, 54 p.

DALIGAUX J., (1999), Urbanisation et société locale en Provence, L’Harmattan, 260 p.

—, (2010), « De la loi Littoral à la Gestion Intégrée des Zones Côtières. Regard critique sur vingt ans d’urbanisation des littoraux méditerranéens français », in DALIGAUX J., PROVANSAL M. et LAMBERT-HABIB M.-L., Méditerranée, 115, Aix‑en‑Provence, PUP, p. 55‑67.

DALIGAUX J., MINVIELLE P., (2012), « Ressuscitons le transfert de COS pour protéger les terres agricoles », in Études Foncières, 156.

DATAR, (2004), Construire ensemble un développement équilibré du littoral, La Documentation française, Paris, 156 p.

MIOSSEC A., (2004), Les littoraux entre nature et aménagement, Armand Colin, 191 p.

PARROT A., (2011), Cartographie et analyse de la durabilité du vignoble. Exemple du bassin de La Londe-les-Maures, mémoire de Master Deventer, Aix-Marseille Université.

SAFER, 2011, Analyse des Marchés, Espace Rural.

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List of illustrations

Title Fig. 1
Caption Deux visages du littoral provençal. A : dans le continuum urbain des Alpes-Maritimes, l’agriculture a quasiment disparu. B : sur le littoral du Var, une agriculture encore bien présente (plaine viticole de La Londe-les-Maures).
Credits Source : Var Matin
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Title Fig. 2
Caption Évolution des Surfaces Agricoles Utiles
Credits Source : Observatoire du Littoral.
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Title Fig. 3
Caption Une agriculture chassée très tôt de la bande côtière – A : urbanisation de la plaine et des premiers contreforts à Carqueiranne. B : ports de plaisance et opérations immobilières massives sur le cordon littoral de Bormes-les-Mimosas.
Credits Cliché de l’auteur.
URL http://mediterranee.revues.org/docannexe/image/6723/img-3.jpg
File image/jpeg, 480k
Title Fig. 4
Caption Désagrégation de l’espace agricole dans les plaines et vallées littorales. A : désagrégation des espaces cultivés dans la plaine littorale de Bormes‑les-Mimosas – cliché de l’auteur. B : recul et destructuration des espaces agricoles dans le vignoble de Bandol
URL http://mediterranee.revues.org/docannexe/image/6723/img-4.jpg
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Title Fig. 5
Caption Les zones de repli de l’agriculture. A : bassin horticole de plein champ aux limites du finage de Carqueiranne. Cliché de l’auteur. : bassin viticole intérieur à La Croix-Valmer. Office du Tourisme. C : blé dur et serres horticoles dans une vallée rétro‑littorale à Hyères-les-Palmiers.
URL http://mediterranee.revues.org/docannexe/image/6723/img-5.jpg
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Title Fig. 6
Caption Subsistance exceptionnelle d’une agriculture de bord de mer A : site classé de l’île de Porquerolles. B : site classé de Brégançon (La Londe-les-Maures, Bormes-les-Mimosas). C : paysage relique des terrasses horticoles du Cannebas (Carqueiranne).
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Title Fig. 7
Caption Aspects d’un mitage hétéroclite et omniprésent. A : dépôt-vente de bateaux. B : habitat précaire.
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Title Fig. 8
Caption Importance du mitage par les logements agricoles
Credits Cliché de l’auteur.
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Title Fig. 9
Caption Absorption de la poussée d’urbanisation par les espaces naturels.
Credits Cliché de l’auteur.
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Title Fig. 10
Caption Coupure d’urbanisation au titre de la loi Littoral à La Croix-Valmer.
Credits Source : Office du Tourisme.
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Title Fig. 11
Caption Déversement démographique dans les communes rétro‑littorales. Source : Insee, RP traitements, SOeS (Observatoire du Littoral). A : évolution des densités humaines sur les façades et arrière-pays maritimes.B : poussée pavillonnaire dans les communes rétro‑littorales du vignoble de Bandol (La Cadière d’Azur).
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Title Fig. 12
Caption Mitage persistant des espaces agricoles. Permis de construire en zone agricole des POS entre 1991 et 2010.
Credits Source : DDTM du Var. Conception de l’auteur.
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Title Fig. 13
Caption Visages des paysages horticoles et maraîchers. A : exploitation maraîchère de la plaine de Hyères. B : exploitation horticole dans la vallée de Carqueiranne. : friches horticoles à Hyères.
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Title Fig. 14
Caption Des paysages viticoles composites. A : vignoble de Bandol, B : vignoble de plaine à Ramatuelle, C : vallons viticoles à Gassin.
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Title Fig. 15
Caption Extension du vignoble à Bormes-les-Mimosas
Credits Cliché de l’auteur.
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Title Fig. 16
Caption Domaine de La Croix (La Croix-Valmer)
Credits Source : Var Matin.
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Title Fig. 17
Caption Un potentiel d’installation paralysé par les anticipations foncières. Plaine maraîchère en friches à Hyères
Credits Cliché de l’auteur.
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Title Fig. 18
Caption Des terres agricoles exposées aux dynamiques d’urbanisation. A : commune de La Londe-les-Maures. Occupation du sol simplifiée et scénarii de croissance.
Credits Source : École Supérieure du Paysage et Université d’Aix-Marseille, Master PARME. B : avancée du front d’urbanisation dans la plaine maraîchère de Hyères, cliché de l’auteur.
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References

Electronic reference

Jacques Daligaux, Paul Minvielle and Stéphane Angles, « Paysages de l’agriculture littorale dans le Var », Méditerranée [Online], 120 | 2013, Online since 30 May 2015, connection on 18 October 2017. URL : http://mediterranee.revues.org/6723 ; DOI : 10.4000/mediterranee.6723

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About the authors

Jacques Daligaux

Maître de conférences, Aix-Marseille Université, UMR Telemme, Programme ANR Systerra Patermed, daligaux@mmsh.univ-aix.fr

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Paul Minvielle

Maître de conférences, Aix-Marseille Université, UMR Telemme, Programme ANR Systerra Patermed, minvielle@univ-provence.fr

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Stéphane Angles

Maître de conférences, Université de Paris-Diderot, UMR Ladyss, Programme ANR Systerra Patermed, stephane.angles@free.fr

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