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Gouverner la ville-port

La décentralisation des ports français méditerranéens : nouvelle gouvernance et nouveaux défis

Decentralization of Ports in the French Mediterranean: New Governance and New Challenges
Valérie Lavaud-Letilleul
p. 61-68

Abstracts

Compared with the eight self-governing ports (Dunkirk, Rouen, Le Havre, Nantes/Saint Nazaire, La Rochelle, Bordeaux, Marseille and La Guadeloupe), and of the three overseas ports in the fold of the State, French maritime ports considered local come under the control of regional authorities. This article presents the study led by a group of French and Canadian researchers on the decentralization process carried out in France between 2004 and 2007 for 18 ports of national interest. This analysis focuses specifically on the Mediterranean ports of Port-la-Nouvelle, Sète, Toulon, and Nice. Change in their governance will have considerable consequences on their development, integration in regional and/or national dynamics, and integration in their respective urban environments. If certain developments are common to the 18 ports in question, others are tied to the particular profile of these four ports and to the specificities of their Mediterranean contexts.

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Full text

1Depuis un peu plus de vingt ans, l’État, qui avait l’exclusivité de la propriété et de la gestion des ports maritimes en France, en a progressivement opéré le transfert, essentiellement au profit de collectivités territoriales. La décentralisation des 18 ports d’intérêt national (PIN) encadrée par l’article 30 de la loi no2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales en est la deuxième étape, après celle de 1982-1983. Elle constitue une rupture fondamentale dans le champ des politiques publiques portuaires en France puisqu’elle a abouti le 1er janvier 2007 au transfert en pleine propriété à des collectivités territoriales (Région ou département) ou à des groupements de nature diverse, de ports de commerce représentant 20 % du trafic de marchandises et 80 % du trafic de passagers sur le plan national et de ports de pêche importants.

2Ce transfert entraîne un renouvellement complet du mode de gouvernance de ces ports régionaux qui passe de deux (État concédant-chambre de commerce et d’industrie concessionnaire) à trois niveaux (État-collectivité concédante-concessionnaire). Reste à savoir au vu de la rapidité du transfert et de l’hétérogénéité des solutions adoptées, à quels objectifs répondait cette décentralisation et surtout quels sont les nouveaux défis qu’elle soulève. Dans ce contexte, cet article a pour objectif de présenter l’étude menée par un groupe de chercheurs français et canadiens sur cette « décentralisation portuaire à la française » afin d’en comprendre les conséquences possibles sur les stratégies de développement de ces ports, sur leur intégration dans leurs arrière-pays régionaux et/ou nationaux et sur leur insertion locale dans leur environnement urbain.

3Après une première partie qui permet de poser les principes et les modalités du processus de décentralisation dans son ensemble, le développement de la partie suivante porte plus spécifiquement sur la comparaison des quatre ports méditerranéens ayant fait l’objet de ce transfert : Port-la-Nouvelle, Sète, Toulon et Nice. Leur analyse met en avant non seulement les problèmes récurrents, communs à tous les ports décentralisés car liés aux modalités mêmes du transfert, mais aussi les enjeux qui leur sont propres et qui dépendent de leurs fonctions et performances respectives, de la nature de leurs nouvelles autorités portuaires (Région Languedoc-Roussillon pour Port-la-Nouvelle et Sète ; départements pour Toulon et Nice) et des spécificités du contexte méditerranéen.

1 - La décentralisation des ports d’intérêt national en France

1.1 - Le « pourquoi » de la décentralisation portuaire

4La décentralisation territorialeconsiste en un transfert à des collectivités locales (disposant d’une personnalité morale, d’un pouvoir de décision, d’une autonomie administrative, de personnels, de biens et services propres…) de certains pouvoirs et compétences, distincts de ceux de l’État. Ce processus qui, pour être effectif, doit également s’accompagner d’un transfert de moyens adéquats, est entamé en France depuis 25 ans. C’est dans ce grand mouvement que s’inscrit la décentralisation des 18 ports d’intérêt national (PIN) encadrée par l’article 30 de la loi no2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, devenue effective au 1er janvier 2007.

5Ce transfert de pouvoir d’une entité supérieure (l’État) vers des entités inférieures comporte plusieurs objectifs (Le Galès, 2006). Tout d’abord, renouer un lien de confiance entre les citoyens et le/la politique, puisque l’une des principales vertus vantées de la décentralisation est de développer la démocratie de proximité en rapprochant les politiques publiques du niveau local et en les adaptant aux besoins des populations. Améliorer l’efficacité politique, ensuite : la recherche du niveau pertinent de l’action publique est alors guidée par le principe de subsidiarité, maxime politique maintenant bien connue et largement diffusée au niveau des instances de l’Union Européenne, selon laquelle la responsabilité d’une action publique doit être allouée à la plus petite entité administrative capable de traiter le problème. Aux arguments politiques et administratifs classiques en faveur de la décentralisation s’ajoutent enfin des préoccupations de nature plus économique. Force est de constater que, dans un contexte de creusement des déficits publics et d’appauvrissement des finances au niveau national, la décentralisation, en transférant aux collectivités territoriales certaines fonctions relativement onéreuses, permet à l’État de faire des économies. C’est ce qui fait dire à certains que l’État « s’est débarrassé de ses ports » comme il l’a fait d’autres équipements (routes, aéroports…).

6Au final, dans un pays centralisateur et jacobin comme la France, le nouveau mode de gouvernement en vigueur, impliquant des échelons administratifs infra-étatiques, correspond de fait à une rupture considérable dans l’évolution des politiques publiques. Il ne va pas sans poser quelques problèmes, notamment quand il s’applique à des ports aux profils et bilans très disparates.

1.2 - La diversification de la gouvernance portuaire en France

  • 1  Il faut noter que le port de commerce de La Rochelle-La Pallice, devenu Port Autonome par le décre (...)

7Les ports avaient été touchés, mais de façon relativement marginale et partielle, par l’Acte I de la décentralisation initié en 1982. La loi du 22 juillet 1983 avait alors abouti à une simple mise à disposition de 532 petits ports maritimes au rayonnement très limité qui représentaient moins de 5 % du trafic national. 304 ports de pêche et de commerce avaient ainsi été confiés à des départements et 228 ports de plaisance à des communes, dans tous les cas, pour leur seule gestion. L’acte ii de la décentralisation portuaire, consigné dans la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse pour les ports corses et dans l’article 30 de la loi no2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales pour les autres, va en revanche beaucoup plus loin. En termes d’organismes portuaires transférés tout d’abord, puisqu’elle concerne 17 ports métropolitains (Calais, Boulogne-sur-Mer, Dieppe, Caen-Ouistreham, Cherbourg, Saint-Malo, Brest, Le Fret, Roscanvel, Concarneau, Lorient, La Rochelle – pour la partie port de pêche de Chef de Baie –, Bayonne, Port-la-Nouvelle, Sète, Toulon et Nice) ainsi que le port du Larivot en Guyane1. Ces ports de taille moyenne représentent environ 20 % du trafic national de fret (73 Mt sur 375 Mt en 2007) et 20 % du chiffre d’affaires des ports français. Ils assurent surtout 80 % du trafic passager français (22 millions avec Bastia et Ajaccio, sur un total de près de 28), sachant que leur rôle dans le développement des économies régionales n’est souvent pas négligeable. En termes de compétences ensuite, la loi valide cette fois le transfert en pleine propriété de ces ports à une nouvelle autorité concédante.

8Reprenant les grands termes de la régionalisation en cours dans le cadre de l’Union Européenne, c’est l’échelon régional qui avait été d’emblée envisagé comme le plus pertinent pour encadrer ces ports de commerce en France (loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité), les ports de pêche devant revenir en priorité aux départements et les ports à dominante plaisance aux communes. Le transfert des ports commerciaux aux Régions se justifiait d’ailleurs pleinement du fait que ces collectivités ont vu se renforcer au fil des ans leurs compétences en matière de développement économique et de transport.

9Au regard de ces principes initiaux, le résultat de la décentralisation portuaire française ne laisse pas d’étonner (figure 1).

Fig.1 - La décentralisation des ports d’intérêt national français en 2007.

Fig.1 - La décentralisation des ports d’intérêt national français en 2007.

Source © Lavaud-Letilleul, CNRS-FRE 3027, 2008.

10Loin de voir l’autorité de leur nouveau concédant assise sur la logique des blocs de compétences selon un modèle arrêté, force est de constater que les ex-PIN relèvent aujourd’hui d’autorités portuaires de nature très variée. Certes, la décentralisation a fait la part belle aux Régions, placées à la tête de près des deux tiers d’entre eux. Certaines ont accepté ce rôle seules, telles la Collectivité Territoriale de Corse qui a repris ceux de Bastia et d’Ajaccio en 2004, le Nord-Pas-de-Calais, la Bretagne, l’Aquitaine et le Languedoc-Roussillon. D’autres sont intégrées dans des groupes de collectivités : la Région Basse-Normandie au sein du « syndicat mixte des ports normands » et la Région Haute-Normandie dans le « syndicat mixte du port de Dieppe ». Mais les départements ont également repris des ports importants : le Var gère celui de Toulon et les Alpes-Maritimes, celui de Nice, tandis que les départements de la Manche et du Calvados d’un côté et celui de Seine-Maritime de l’autre participent aux deux syndicats précités. La participation du niveau communal est en revanche plus modeste puisqu’il n’intervient au final qu’à travers la communauté d’agglomération Dieppe Maritime et la commune de Dieppe dans le cadre du « syndicat mixte du port de Dieppe » ainsi que pour les petits ports du Fret, du Larivot et de Roscanvel.

11Loin de s’attacher à un modèle préconçu, cette décentralisation débouche sur une diversification des formes de gouvernement des ports français moyens. Elle va dans le sens de la complexification des modèles de gouvernance portuaire que l’on observe depuis une vingtaine d’années dans tous les pays, quelle que soit la taille des organismes portuaires considérés (Brooks, 2004).

1.3 - Une « décentralisation à la française »

12D’autres pays, tel le Canada, ont expérimenté ce type d’évolution avant la France (Debrie et al., 2007). Leur expérience permet de saisir l’originalité profonde de la démarche qui a été adoptée. Quelles en sont les principales caractéristiques ?

1.3.1 - Un transfert indépendant de l’activité des ports

13Dans la majeure partie des cas, les ports français transférés sont des organismes plurifonctionnels, mêlant sur leur territoire des activités commerciales de fret et/ou de passagers, mais aussi de pêche et de plaisance selon des dosages variés. Pour en rationaliser la gestion, la loi permettait de faire un transfert partiel de ces ports selon leur fonction dominante, sous réserve que les différentes parties soient « individualisables, d’un seul tenant et sans enclave ». Mais, en dehors de quelques rectifications mineures, les ports ont tous été remis à leur nouvelle autorité concédante dans l’intégralité des limites de leur périmètre originel, ce qui n’a au final pas permis de définir des formes de gestion adaptées aux différentes activités exercées sur leur territoire.

1.3.2 - Un transfert éminemment politique

  • 2  Au Canada, le processus de transfert, beaucoup plus canalisé, établissait un ordre hiérarchique d’ (...)
  • 3  D’où, par exemple, l’échec à Toulon de la reprise conjointe du port par le département du Var et l (...)

14En un mot, les questions de politics (relatives à des enjeux politiques nationaux ou locaux) ont dans l’ensemble prévalu sur les enjeux de policies (impliquant des projets de développement pour ces ports) (Bras, 2007). Ainsi, à l’inverse du principe qui sous-tendait la loi, et même si le résultat n’est pas toujours dénué de sens, les nouvelles autorités portuaires se sont vues attribuer des ports indépendamment de leurs compétences propres et de leur stratégie de développement pour les activités qui y étaient poursuivies. C’est le cas de la Région Nord-Pas-de-Calais avec le port de Boulogne, essentiellement tourné vers la pêche ; des départements du Var et des Alpes-Maritimes, avec des ports de commerce aux enjeux régionaux, voire nationaux importants…). En effet, la loi française a instauré une ouverture complète de la reprise à toutes les collectivités (Régions, département, commune) ou groupement de collectivités (intercommunalité et syndicat mixte impliquant différentes collectivités)2 qui débouche sur une véritable mise en concurrence de ces administrations territoriales, assez mal vécue localement. Or, en cas de candidatures multiples (tous les ports sauf ceux de Dieppe, Caen et Bayonne où seule la Région était candidate à la reprise), les partenariats entre collectivités ont été difficiles à mettre en œuvre étant donné les délais impartis pour la constitution et le dépôt des dossiers de candidature3. Le règlement du transfert des PIN, opéré par les Préfets de région, représentants de l’État, s’est au final joué sur des arbitrages de nature politique entre collectivités locales candidates, et souvent en fonction de questions de leadership politique local.

1.3.3 - Un transfert à faible objectif commercial

  • 4  L’État français s’est engagé à verser une dotation globale de décentralisation (DGD) sur la base d (...)
  • 5  Au Canada, où l’objectif était au contraire de transférer les ports « à leur juste prix » dans le (...)

15Enfin, à la différence de l’approche développée dans les pays anglo-saxons, l’objectif commercial ne fut jamais une priorité dans le processus de décentralisation initié en France. Il n’y eut aucune discussion sur l’efficacité économique de ces ports, ni sur les objectifs commerciaux affichés par les candidats à leur reprise, que ce soit à travers l’examen des dossiers de candidature (dont les projets furent le plus souvent très évasifs) ou la prise en compte de l’aspect opérationnel de ces ports. Le secteur privé a par ailleurs été totalement exclu de la reprise, alors que ce fut le cas dans d’autres pays. En ce sens, la décentralisation portuaire française n’entre pas dans le schéma de la dévolution des pouvoirs telle que la pratiquent les Anglo-Saxons en redéfinissant les règles du jeu entre acteurs publics et privés (Brooks et Cullinane, 2007). Elle correspond plus à un changement de gouvernement qu’à un changement de gouvernance. Enfin, il faut également rappeler que pour assurer l’attractivité du transfert de ces ports, les dépendances du domaine public ont été cédées à leurs nouveaux propriétaires à titre gratuit. Cela signifie qu’en dehors des calculs relatifs à la dotation globale de décentralisation (DGD) versée par l’État et au transfert de personnel4 prévu par la loi, aucune évaluation des biens et de l’activité des ports n’a été effectuée avant leur transfert. Tant et si bien que les nouvelles autorités portuaires françaises ne découvrent qu’après coup le patrimoine dont elles viennent d’hériter, et ce n’est que depuis quelques mois que nombre d’entre elles se sont lancées dans des audits approfondis afin d’en estimer la valeur et surtout celle des charges financières qui leur incombent pour en assurer le maintien, voire la remise à niveau5.

16En pratique, la démarche adoptée en France a permis de boucler le processus de décentralisation portuaire en un temps record de deux ans (loi publiée en 2004, date limite de dépôt des candidatures pour la reprise au 1er janvier 2006 et transfert définitif au 1er janvier 2007 au plus tard). À première vue, le résultat principal est que la gouvernance des ports décentralisés comprend aujourd’hui trois niveaux, au lieu de deux auparavant. Entre l’État, qui assure toujours les fonctions régaliennes, mais n’a plus la propriété des ex-PIN, et le niveau de gestion, qui est assuré par les chambres de commerce et d’industrie (mais dont la pérennité et l’indépendance ne sont plus garanties comme par le passé), la décentralisation a introduit un nouvel acteur, les collectivités territoriales, qui deviennent les nouveaux concédants, soit les nouvelles autorités portuaires en France. Dans le détail, l’exception est la règle, si bien que chaque port connaît aujourd’hui un tournant singulier. Les ports méditerranéens en offrent un exemple marquant.

2 - Nouvelle gouvernance, nouveaux enjeux : l’exception méditerranéenne ?

17La France compte deux grandes façades maritimes, l’une bordée par l’Atlantique avec son prolongement en Mer du Nord, l’autre par la Méditerranée. Or, contrairement à la tradition d’organisation administrative et politique unique du territoire de la République française, la décentralisation a instauré des différences locales dans la gestion des ports. Et dans le panorama des ex-PIN, les ports méditerranéens offrent une trajectoire pour le moins originale, aussi bien sur le plan de la gouvernance que sur celui des stratégies de développement élaborées par leurs repreneurs.

2.1 - Une gouvernance en construction

18Les ports méditerranéens se distinguent tout d’abord par leur nouveau mode de gouvernance (tableau 1).

Tableau1 - La décentralisation des ports méditerranéens (2004-2008).

Tableau1 - La décentralisation des ports méditerranéens (2004-2008).

*Équivalent temps plein. **DSP : délégation de service public.

Source : autorités administratives.

2.1.1 - Au niveau des nouvelles autorités portuaires

19En région PACA et en Languedoc, l’affrontement a été particulièrement rude entre l’échelon régional et départemental pour la reprise des ports, ce qui a entraîné une rupture des partenariats entre ces collectivités qui avaient jusque-là l’habitude de co-financer les principaux projets d’investissements dans ces ports. Le transfert des ports de la région PACA offre un exemple particulièrement frappant du traitement essentiellement politique que le dossier de la décentralisation portuaire a reçu (Bo, 2007). C’est Christian Estrosi, président du conseil général des Alpes-maritimes, qui a introduit dans la loi du 13 août 2004 l’amendement qui prévoit qu’en cas d’absence d’accord pour la reprise, c’est le préfet de région qui arbitre entre les candidatures concurrentes. Aucune surprise donc dans le fait que ce dernier ait été, dans le cas de Nice, favorable aux intérêts du département.

  • 6  Président du conseil général des Alpes-maritimes depuis 2003, réélu en 2004 et en 2008, ministre d (...)
  • 7  Maire de Toulon depuis 2001, créateur et président de la communauté d’agglomération Toulon Provenc (...)
  • 8  Maire de Montpellier de 1977 à 2004, M. Georges Frèche est devenu à cette date président du consei (...)

20Ce constat va de pair avec une forte tendance à la politisation de la gestion des ports méditerranéens décentralisés. À la différence de la période passée où prévalaient l’anonymat et la discrétion d’une administration centrale, fort éloignée des enjeux locaux, force est de constater que les ports sont devenus des dossiers politiques de première importance et que l’avenir de chacun d’entre eux se dessine aujourd’hui à travers la personnalité d’un homme politique local. À Nice, il s’agit de M. Christian Estrosi6, auteur de l’amendement précité. Dans le cas de Toulon, la solide alliance instaurée entre la nouvelle autorité portuaire et la Communauté d’Agglomération Toulon Provence Méditerranée trouve son fondement dans la personnalité de M. Hubert Falco7. À Sète, c’est le nom de M. Georges Frèche8 qui s’impose aujourd’hui, sachant que le port de Sète représente un enjeu important dans la stratégie qu’il élabore en vue de créer un Grand Montpellier, sous la forme d’une communauté urbaine allant de Montpellier jusqu’à Sète. Outre le risque souligné par de nombreux auteurs de dérive clientéliste que contient en germe la décentralisation du fait de la toute-puissance de nouveaux « barons de province » cumulant différents mandats (Hureaux, 2004), la question qui se pose à l’observateur est surtout celle de la durabilité des équilibres politiques mis en place lors de la phase de décentralisation et donc de la pérennité de la politique portuaire qui en découle. Or, les projets portuaires représentent des investissements particulièrement lourds pour une collectivité. Après avoir décrié le manque d’engagement de l’État dans ses ports, c’est plutôt le risque d’une instrumentalisation politique et d’une gestion électoraliste à courte vue que l’on voit poindre aujourd’hui.

2.1.2 -Au niveau de l’évolution des relations concédant-concessionnaire

21D’un côté, afin de rassurer les chambres de commerce et d’industrie (CCI) concessionnaires de ces ports, la loi prévoyait des dispositions visant à assurer la continuité du service public. Le texte stipule que les concessions en vigueur restent valables jusqu’à leur terme, les collectivités se substituant purement et simplement à l’État comme autorité concédante. De l’autre, on observe que la plupart de ces dernières entendent redéfinir le cahier des charges des concessions dans le but d’établir de nouvelles règles du jeu avec des CCI à qui l’État avait jusque-là laissé une entière liberté en matière de programmation portuaire.

  • 9  La loi stipulait que les concessions devaient être prorogées en l’état jusqu’au 31 décembre 2007, (...)

22Les ports languedociens fournissent un cas d’école dans ce domaine. Très vite après la reprise, la Région Languedoc-Roussillon, nouvelle autorité des ports de Sète et de Port-la-Nouvelle, pose la question d’une nouvelle gouvernance dans la mesure où les concessions commerce et pêche du port de Sète et la concession de Port-la-Nouvelle (PLN) arrivaient à échéance au 31 décembre 20079. L’idée de départ était de reprendre les deux CCI au sein de sociétés portuaires, comme la loi le permet, en y adjoignant éventuellement le secteur privé. Mais, en raison de sa mauvaise gestion passée, la CCI de Sète était interdite d’emprunt et placée sous contrôle du ministère exercé localement par le Préfet. Fait unique en France à ce jour, la Région a donc été contrainte de reprendre en régie directe les concessions commerce et pêche de Sète au 1er janvier 2008 récupérant ainsi, en plus des 110 postes transférés, les 68 personnes de la CCI affectées à l’activité portuaire. Elle a créé à cet effet un établissement public régional Sète Port Sud de France, dont le président est celui du conseil régional. Il vient de nommer un nouveau directeur du port. C’est la première collectivité en France à lancer une délégation de service public (DSP) pour la gestion de ses ports : l’une, d’une durée de vingt ans, pour Sète - elle espère une candidature du privé-, et l’autre, d’une durée de cinq ans, pour PLN, qui devrait être attribuée à la CCI de Narbonne déjà en place. À cette échéance, qui doit correspondre à la fin de la remise à niveau des équipements à Sète, la Région espère que le délégataire de Sète voudra bien reprendre le port de PLN pour n’avoir à terme qu’un seul délégataire pour ses deux ports.

  • 10  Conformément aux orientations communautaires relatives à la concurrence, la loi no 93-122 du 29 ja (...)

23Cette ouverture à la concurrence, dont la loi Sapin10 avait jusque-là dispensé les ports français, représente une situation inédite dans les ports français décentralisés. Elle inquiète les opérateurs locaux et constitue un précédent qu’observent avec attention les autres autorités portuaires tentées de se lancer dans l’aventure d’une DSP pour le renouvellement de leur concession.

2.2 -Des destinées portuaires à la croisée des chemins

24Les ports méditerranéens décentralisés représentent des enjeux majeurs pour certains intérêts régionaux, voire nationaux, et le changement de gouvernance pose la question de l’évolution possible des orientations de leur développement. Or, les stratégies envisagées par leurs nouvelles autorités dépendent à la fois du profil spécifique de ces quatre villes portuaires et des nouveaux équilibres politiques établis localement.

2.2.1 - Des profils urbano-portuaires originaux

25Sur le plan commercial, les performances des quatre ports mesurées en volume de fret se situent globalement dans la moyenne nationale des ports décentralisés : ce sont des ports moyens (Sète, Port-la-Nouvelle et Toulon) ou petits (Nice), dont les trafics sont essentiellement composés de vracs (figure 2). Mais il existe une grande différence de performance économique entre le port sous-utilisé de Sète et celui de Nice (de moins de 10 ha), qui est l’un des plus riches de France dans sa catégorie, après Calais. Par ailleurs, il faut garder à l’esprit que ces ports présentent un intérêt à d’autres titres que le commerce, que ce soit au niveau local (la pêche demeure une activité patrimoniale structurante pour le port de Sète) ou national (présence de la Marine à Toulon ; enjeu de la continuité territoriale avec la Corse…).

Fig.2 - Les profils urbano-portuaires des ports français décentralisés.

Fig.2 - Les profils urbano-portuaires des ports français décentralisés.

26Enfin, il faut souligner que les ports de la région PACA se distinguent sur deux points. Ils s’insèrent sur le territoire de très grands ensembles urbains (les agglomérations de Nice et Toulon comptaient respectivement 888000 et 520000 habitants en 1999). Le transport de passagers, 2,5 millions en 2007 pour les deux ports, représente près de 10 % du total français. Il y joue un rôle fondamental, aussi bien dans sa composante Corse (40 % du trafic de Nice et de Toulon, 50 % du chiffre d’affaires de la CCI de Nice…) que dans sa composante croisière (surtout à Nice), sachant que la croisière et la grande plaisance sont en train d’y devenir des niches très convoitées.

2.2.2 - Quels projets de développement portuaire pour demain ?

27Fonctions et dynamisme apparaissent donc très disparates d’un port à l’autre, si bien que de nouveaux investissements reposant sur des choix de développement clairs sont aujourd’hui nécessaires. Par le passé, en donnant systématiquement la priorité à l’activité commerciale (fret et ferries) – selon l’orientation « naturelle » des services des directions départementales de l’équipement (DDE) qui pilotaient de fait la gestion portuaire en appui des CCI –, l’État n’a que très peu fait varier les équilibres fonctionnels de ces ports.

28Il en ira vraisemblablement autrement dans le nouveau cadre imposé par la décentralisation, où les décisions seront prises par des collectivités territoriales. La lecture de leur dossier de candidature à la reprise fait clairement ressortir leur positionnement sur ce point : les Régions avancent une stratégie « transport », et notamment fret, beaucoup plus affirmée que les échelons administratifs inférieurs, qui apparaissent plus sensibles aux questions de qualité de vie des habitants, telles que le rejet des trafics polluants (vracs) et la promotion d’activités récréatives et touristiques qui s’intègrent plus facilement à proximité du centre-ville (croisière et plaisance).

  • 11  Les projets portent en particulier sur le transfert des ferries (fret et surtout passager vers l’A (...)
  • 12  Un des projets avancés est de déplacer le port à proximité de l’aéroport, malgré le traumatisme li (...)

29Les implications pour le développement de ces ports sont réelles et d’ores et déjà visibles. D’un côté, la Région Languedoc-Roussillon appuie un projet de pôle « passagers » à Sète, de deuxième poste de déchargement pour les céréales et d’interconnexion entre les deux zones de stockage d’hydrocarbures à Port-la-Nouvelle. Sur le littoral de PACA, où les départements sont les repreneurs, le virage est amorcé au contraire vers un traitement plus urbain du développement portuaire. À Toulon, le département du Var et TPM donnent la priorité à la grande plaisance et à la croisière au niveau du centre-ville en lieu et place des ferries11. La multiplicité des sites consacrés au port civil et les contraintes imposées ici par les emprises militaires justifient pleinement la réflexion en cours sur la réorganisation complète des trafics sur le pourtour de la rade. À Nice, en revanche, la méthode est beaucoup plus radicale puisque, contre l’avis de la CCI qui appuie de son côté un projet d’extension portuaire, le conseil général des Alpes-Maritimes et la Mairie de Nice entendent faire disparaître toute activité commerciale du port de Nice12, afin d’y développer la plaisance ou d’y accueillir, selon un projet affiché lors de la campagne électorale des municipales de 2008, une piscine olympique...

Conclusion

30Si le transfert récent des anciens ports d’intérêt national français aux collectivités territoriales représente assurément une rupture dans l’histoire des ports petits et moyens, le manque de recul ne permet pas d’en dégager à ce jour toutes les conséquences. Cependant, on peut d’ores et déjà constater que la période de relatif délaissement qu’ils ont connue sous la tutelle de l’État semble révolue. Quant au positionnement des collectivités à leur reprise, il laisse augurer des principaux enjeux et problèmes qui en découlent. Certains tiennent fondamentalement aux modalités de mise en application adoptées en France pour mener à bien ce processus. La multifonctionnalité des ports décentralisés n’a pas été résolue par une partition des territoires transférés, et aucune réflexion d’ensemble n’a été menée sur la politique de l’offre portuaire française. Ce sont donc les nouvelles autorités qui devront établir, à travers leur politique d’investissement et en fonction d’objectifs locaux, des priorités entre les différentes activités portuaires existantes, voire entre ces activités et de nouveaux usages possibles.

31Si ce transfert permet d’envisager – du moins peut-on l’espérer – une meilleure valorisation de ces ports, il est évident que la décentralisation amènera une très grande diversification des stratégies de développement portuaire et, éventuellement, une moins grande durabilité de ces dernières à l’échelle de chaque port.

32D’autres questions relèvent plus des spécificités du contexte méditerranéen. Elles concernent tout d’abord l’activité proprement dite de ces ports : la place importante du trafic des passagers (notamment vers la Corse) et le fort potentiel de développement de la croisière et de la plaisance font peser une lourde pression sur les activités traditionnelles de fret. Le contexte et la culture politiques jouent également un rôle non négligeable : la forte politisation des débats et l’extrême personnalisation des enjeux, que l’on ne retrouve pas sur les rivages atlantiques, sont appelées à marquer dorénavant la définition des stratégies futures. Au final, c’est du contenu qui sera donné au concept d’intérêt général, sous-tendant toute politique publique, que dépendra l’usage qui sera fait de ces outils portuaires.

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Verlaque C., (1970), L’industrialisation des ports de la Méditerranée occidentale, thèse de doctorat, université de Montpellier, tome 3, 823 p.

Vigarié A., (2003), « La France a-t-elle su gérer ses ports ? », Annales de Géographie, n1511, p. 7-27.

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Notes

1  Il faut noter que le port de commerce de La Rochelle-La Pallice, devenu Port Autonome par le décret du 20 décembre 2004, a été soustrait pour des raisons politiques de cette vague de transfert aux collectivités territoriales, et ce malgré des caractéristiques de trafics proches des autres PIN.

2  Au Canada, le processus de transfert, beaucoup plus canalisé, établissait un ordre hiérarchique d’offre de reprise des ports aux différents échelons administratifs, du plus élevé au plus local.

3  D’où, par exemple, l’échec à Toulon de la reprise conjointe du port par le département du Var et la communauté d’Agglomération Toulon-Provence-Méditerranée.

4  L’État français s’est engagé à verser une dotation globale de décentralisation (DGD) sur la base des trois dernières années pour le fonctionnement et des dix dernières années pour l’investissement. Le transfert du personnel a en revanche posé plus de difficultés, puisqu’il a fallu comptabiliser les personnels affectés auparavant aux ports dans les Directions Départementales de l’Équipement.

5  Au Canada, où l’objectif était au contraire de transférer les ports « à leur juste prix » dans le but d’accroître leur valorisation économique, cette phase d’évaluation a pris beaucoup de temps (près de dix ans). Elle a au final débouché sur des transactions financières à double sens entre l’État fédéral et le nouveau repreneur, en fonction de la valeur estimée.

6  Président du conseil général des Alpes-maritimes depuis 2003, réélu en 2004 et en 2008, ministre délégué à l’aménagement du territoire à partir de 2005, M. Christian Estrosi vient de remporter la mairie de Nice aux municipales de 2008, où le port a constitué un des thèmes majeurs de la campagne. Il a rendu pour l’occasion son poste de Secrétaire d’État chargé de l’Outre-Mer obtenu en 2007, mais vient dans la foulée d’accéder à la présidence de la communauté d’agglomération Nice-Côte d’Azur (CANCA).

7  Maire de Toulon depuis 2001, créateur et président de la communauté d’agglomération Toulon Provence Méditerranée depuis 2002, M. Hubert Falco fut président du conseil général du Var de 1994 à 2002. Il garde des liens avec le nouveau président. En 2008, il a intégré le gouvernement de François Fillon en tant que secrétaire d’État à l’Aménagement du territoire.

8  Maire de Montpellier de 1977 à 2004, M. Georges Frèche est devenu à cette date président du conseil régional du Languedoc-Roussillon, tout en demeurant le président de la communauté d’agglomération de Montpellier.

9  La loi stipulait que les concessions devaient être prorogées en l’état jusqu’au 31 décembre 2007, pour celles qui arrivaient à échéance avant le transfert, et d’un an quand l’échéance intervenait dans l’année qui suivait le transfert. Ce fut le cas pour la concession de Port-la-Nouvelle et les concessions commerce et pêche de Sète.

10  Conformément aux orientations communautaires relatives à la concurrence, la loi no 93-122 du 29 janvier 1993, dite « loi Sapin », impose un appel à la concurrence pour les délégations de service public, mais l’attribution des concessions d’aménagement et d’exploitation portuaires aux chambres de commerce et d’industrie en est dispensée (Rezenthel, 2002).

11  Les projets portent en particulier sur le transfert des ferries (fret et surtout passager vers l’Afrique du Nord) depuis le centre-ville, fortement engorgé l’été, vers Brégaillon, dans la partie occidentale de la rade, afin de libérer un grand terminal comprenant un poste de 295 m situé à 100 m du centre-ville, dont ne disposent ni Nice, ni Marseille.

12  Un des projets avancés est de déplacer le port à proximité de l’aéroport, malgré le traumatisme lié aux pertes humaines et financière subies en 1979 en raison du tsunami qui a touché le chantier établi à cet endroit.

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List of illustrations

Title Fig.1 - La décentralisation des ports d’intérêt national français en 2007.
Credits Source © Lavaud-Letilleul, CNRS-FRE 3027, 2008.
URL http://mediterranee.revues.org/docannexe/image/2740/img-1.jpg
File image/jpeg, 476k
Title Tableau1 - La décentralisation des ports méditerranéens (2004-2008).
Caption *Équivalent temps plein. **DSP : délégation de service public.
Credits Source : autorités administratives.
URL http://mediterranee.revues.org/docannexe/image/2740/img-2.png
File image/png, 68k
Title Fig.2 - Les profils urbano-portuaires des ports français décentralisés.
URL http://mediterranee.revues.org/docannexe/image/2740/img-3.jpg
File image/jpeg, 326k
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References

Electronic reference

Valérie Lavaud-Letilleul, « La décentralisation des ports français méditerranéens : nouvelle gouvernance et nouveaux défis », Méditerranée [Online], 111 | 2008, Online since 01 June 2010, connection on 22 November 2017. URL : http://mediterranee.revues.org/2740 ; DOI : 10.4000/mediterranee.2740

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About the author

Valérie Lavaud-Letilleul

Maître de conférences en Géographie à l’université Paul Valéry, UMR FRE 3027 - Mutations des Territoires en Europe - CNRS/université Montpellier 3, route de Mende - 34199 Montpellier Cedex 5, mlavaud.letilleul@club-internet.fr

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