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Faire reculer la ville

De la loi Littoral à la Gestion Intégrée des Zones Côtières

Regard critique sur vingt ans d’urbanisation des littoraux méditerranéens français
From Coastal Law to Integrated Coastal Zone Management
A critical look at twenty years of urbanization on the French Mediterranean coasts
Jacques Daligaux and Paul Minvielle
p. 55-67

Abstracts

For more than twenty years, the Coastal Law has helped protect the Mediterranean coastlines against certain trends of urbanization fairly efficiently. Its success was explained by the mobilization of associations and the courts, and to a lesser extent, the state. With the emergence of new planning documents, which are now accessible to all demands, municipalities are able to relax the applicable conditions of the Coastal Law. This imbalance in the governance of town planning could be problematic for Integrated Coastal Zone Management as regards increasing land tensions.

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Full text

1La loi Littoral de 1986 est le seul texte ayant réussi à véritablement ralentir ou contenir l’urbanisation côtière et donc, symboliquement, à faire “reculer la ville”. Etonnement, c’est en Méditerranée qu’elle semble avoir eu le plus d’effets sur les rythmes de construction, sur les modalités de croissance du bâti et sur la préservation des espaces naturels. Vingt ans plus tard, les effets de la loi se dissipent et l’urbanisme méditerranéen menace de retomber dans ses anciens travers. D’autant que les sociétés littorales n’ont pas réalisé leur révolution copernicienne, ni en matière de modèle de développement économique, ni en matière de prise de conscience environnementale.

2La rédaction de la loi Littoral n’ayant pas changé, c’est dans la gouvernance de l’urbanisme local que les communes ont trouvé un moyen d’assouplir son application; « gouvernance » étant entendue ici comme le système de relations institutionnelles entre l’État (services centraux, services déconcentrés, établissements publics) et les collectivités territoriales (collectivités locales et leurs groupements, collectivités de rangs supérieurs), sous le regard de la société civile (citoyens, associations, représentants du monde socioprofessionnel et scientifiques), et sous le contrôle du juge.

3Dans les années 90, l’application “protectrice” de la loi Littoral avait procédé d’un équilibre précaire entre les logiques d’acteurs. Dans les années 2000, c’est la décentralisation de l’urbanisme et le recul des contre-pouvoirs associatif et étatique qui expliquent les premiers reflux des espaces inconstructibles. Enfin, la gouvernance sera certainement demain la clef d’une hypothétique Gestion Intégrée des Zones Côtières.

1 - La loi Littoral: un texte exigeant, un effet protecteur pendant 20 ans

4La loi Littoral a fait irruption dans des territoires méditerranéens en attente de protection. Novatrice dans ses approches spatiales et exigeante dans sa lecture, on a pensé à ses débuts qu’elle serait inapplicable. Effectivement, ses premières années ont été particulièrement conflictuelles. En réponse, l’État a clarifié les modalités d’application du texte à travers une cartographie devenue incontournable. Mais l’effet protecteur de la loi s’explique avant tout par une gouvernance en équilibre relatif.

1.1 - À la fin des années 80, des territoires en attente de protection

  • 1  Voir les études du professeur Meinesz (université de Nice) sur [www.medam.org].

5La côte méditerranéenne, Corse non comprise, s’étire sur environ 1000 km (853 en région Provence-Alpes-Côte d’Azur et 226 en région Languedoc-Roussillon). À la fin des années 80, quatre éléments marquent le territoire et la société. Ils vont conditionner l’application de la loi Littoral quelques années plus tard:
Les processus d’urbanisation sont spectaculaires et les atteintes environnementales intenses. On observe partout une extension rapide et généralisée du cadre bâti, mais chaque secteur a sa spécificité: grandes stations intégrées en Languedoc-Roussillon, Zones d’Aménagement Concertées en Provence, densification des fronts de mer sur la Côte d’Azur. En moins de trente ans, 900 ouvrages maritimes de plus de 100 m2 ont été construits, dont plus de 140 ports. Ils ont recouvert 5 000 ha d’eau, sur plus de 200 km de côtes (soit plus que tous les autres littoraux français)1 (photos 1 à 3). Cette artificialisation conquérante expliquera l’intransigeance des mouvements associatifs et les jurisprudences protectrices des tribunaux méditerranéens.

Photo 1

Photo 1

Station touristique intégrée du Languedoc Roussillon (Port Camargue, Gard)

Crédit photo: Nice Matin

Photo 2

Photo 2

Opération immobilière touristique en Provence (ZAC de Cap Estérel, Var)

Crédit photo: Nice Matin

Photo 3

Photo 3

Conurbation dense de la côte d’Azur (Alpes-Maritimes)

Crédit photo: Nice Matin

6 Les enjeux environnementaux et paysagers demeurent exceptionnels. Malgré trois décennies d’urbanisation rapide et mal contrôlée, les espaces non construits sont encore vastes et/ou nombreux: grandes zones humides et cordons dunaires en Languedoc-Roussillon et en Camargue, caps et contreforts rocheux en Provence, micro-coupures d’urbanisation sur la Côte d’Azur. Depuis le début des années 70, certains bénéficient progressivement d’une protection au titre d’un Classement ou d’une acquisition par le tout nouveau Conservatoire du Littoral. Mais dans leur immense majorité ils ne sont que de « simples » zones naturelles ou agricoles dans les Plans d’Occupation des Sols, à l’évolution aléatoire. Avec la loi Littoral, ces espaces naturels « anonymes » vont bénéficier d’une protection durable.
Les enjeux fonciers sont prégnants. Dans les années 70 et 80, les politiques locales d’urbanisation ouvrent largement le foncier à la constructibilité. En effet, sauf dans les grandes villes, le système fiscal et socio-économique des communes repose largement sur le tourisme et sur l’économie de la résidentialité. En outre, les documents d’urbanisme sont largement influencés par l’électoralisme foncier dans une région où la terre peut en un instant être transformée en or. C’est donc un espace « sous pression », économique et politique, que la loi Littoral va bouleverser.
Les rivages méditerranéens ne sont pas une terre d’intercommunalité. Les communes littorales ont les moyens financiers de leur indépendance et y sont très attachées; en particulier en matière d’urbanisme. D’où la rareté des Schémas Directeurs dans les années 70 puis le très faible niveau d’intégration des structures intercommunales dans les années 80, ou encore la tradition antijacobine, revigorée par la récente décentralisation. Ce manque de solidarités intercommunales et ces échanges tendus avec l’État vont amplifier les effets de la loi Littoral.

1.2 - La loi Littoral, poésie juridique ou texte ambitieux?

7Dès le milieu des années 70, le besoin de maîtriser les dynamiques urbaines s’était fait sentir. Une directive de 1976 et un décret de 1979 avaient permis de suspendre plusieurs grands projets d’urbanisme. Mais il a fallu attendre le milieu des années 80 pour que ce besoin, devenu impérieux, débouche sur la loi Littoral. Votée en janvier 1986, elle sera opérante à la fin de la décennie.

Fig. 1

Fig. 1

Développement des ports de plaisance au début des années 90

Source: IFEN

8La loi concerne, sur l’ensemble de leur territoire, les communes riveraines de la mer ou d’un plan d’eau intérieur de plus de 1000 ha, ainsi que les communes d’estuaire listées par l’État. Située au sommet de la « pyramide normative », elle s’impose à tous les documents de planification et aux autorisations d’urbanisme. Ses dispositions permettent à la fois de protéger totalement plusieurs types de secteurs et de canaliser la croissance urbaine (encadré 1).

9La loi Littoral prétendait donner des lignes directrices à l’échelle nationale, plutôt que d’établir une liste interminable de prescriptions précises. D’où la très grande subjectivité de ses termes (espaces remarquables ou caractéristiques, équilibres biologiques, partie naturelle de la bande des 100 m, extension limitée de l’urbanisation, espace proche du rivage, etc.). Cette subjectivité devait faciliter l’adaptation du texte aux innombrables contingences géographiques du littoral français, et permettre aux acteurs locaux d’en faire une application inventive, voire consensuelle. Enfin, la loi serait de mieux en mieux comprise en fonction des retours d’expériences et des interprétations jurisprudentielles. Il faut intégrer aussi que la loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral a été pensée et présentée comme une loi d’équilibre entre la satisfaction des différents besoins des sociétés locales; ce que permet la marge d’interprétation de ses termes. C’est pourquoi elle fut votée à l’unanimité.

10Sur le terrain, à la fin des années 80, ni les communes, ni les services de l’État, ni même la plupart des professionnels de l’immobilier ne l’ont cru applicable; beaucoup la qualifiant de « poésie juridique ». Les élus, peu regardant avec le Code de l’urbanisme, n’en ont pas tenu compte dans les révisions des Plans d’Occupation des Sols, l’élaboration des ZAC et la délivrance des permis de construire. Les préfectures n’ont pas vérifié non plus avec attention la conformité des documents communaux avec la nouvelle loi. Ce sont donc les associations de défense de l’environnement qui s’en sont saisies, confiant aux juges le soin de l’interpréter et de la faire appliquer.

1.3 - Urbanisme conflictuel dans les années 90

  • 2  Annulé au titre des espaces proches du rivage, on retiendra le Golf International de Gassin. Au ti (...)

11Dans sa première période, l’histoire de la loi Littoral est marquée par une explosion du contentieux et une succession de jurisprudences retentissantes, principalement concentrées sur le littoral varois (Daligaux, 2003; Calderaro, 2005). Le tribunal administratif de Nice, la cour administrative d’appel de Marseille puis le Conseil d’État annulent au début des années 90 plusieurs POS et grands projets immobiliers2. Quelques tendances jurisprudentielles donnent le ton:
Des très vastes secteurs naturels et agricoles ont été considérés comme remarquables ou caractéristiques, y compris sur la base de considérations paysagères. Et le juge a considéré que ne constituait pas un aménagement léger un golf, un camping, un établissement de plage, un bâtiment agricole, une aire de stationnement ou une piste cyclable.
Dans la partie naturelle de la bande des 100 m, les activités de tourisme (restaurants, thalassothérapie, abris à bateaux, logements) n’ont pas été considérées comme exigeant la proximité immédiate de l’eau; leur existence étant seulement facilitée par la présence de la mer.
Les espaces proches du rivage ont été appréciés grâce à la méthode dite « du faisceau d’indices » (distance au rivage, co-visibilité terre-mer, relief, configuration des lieux). Leur limite a généralement été positionnée sur les premières lignes de crêtes, et parfois reculée jusqu’à 2 km à l’intérieur des terres dans les secteurs peu accidentés. Quant au caractère limité de l’extension de l’urbanisation, le seuil de 10 000 m2 de plancher par opération a souvent été retenu par les tribunaux, imposant aux aménageurs de revoir leurs projets à la baisse.

12En pleine insécurité juridique, élus et professionnels dénoncent un « urbanisme de prétoire » et se déclarent pris en otage par des associations plus soucieuses de défendre le voisinage de leurs adhérents que l’intérêt général.

1.4 - Une cartographie de la loi Littoral par l’État

13Dans ce contexte d’insécurité juridique, l’État décide d’élaborer pour chaque département un Document d’Application de la Loi Littoral (DALL). Il s’agit d’un atlas technique et cartographique qui représente les périmètres d’application de la loi tels que l’État les conçoit. Dépourvu de valeur juridique, le DALL n’est qu’un document d’alerte qui doit aider les communes et les services de l’État à prendre leurs décisions. Plusieurs fois remanié, le premier DALL de France est terminé en 1997 dans le Var. En dix ans, ils vont couvrir le littoral méditerranéen, de la Corse aux Pyrénées Orientales.

14Les Directions Départementales de l’Équipement (DDE) ont eu la charge d’élaborer les DALL, en collaboration avec plusieurs partenaires (Directions Départementales de l’Agriculture et de la Forêt, Directions Régionales de l’Environnement, Muséum d’Histoire Naturelle, experts, etc.). Les groupes de travail ont utilisé leurs propres approches paysagères et environnementales, mais ils ont aussi intégré la méthodologie des juges. C’est pourquoi leur lecture de la loi Littoral est elle aussi très protectrice, malgré les « concessions politiques » qui émaillent la cartographie. Dans le DALL du Var, les espaces naturels remarquables couvrent plus de 90% des zones naturelles des POS; soit bien plus que les protections environnementales classiques (Conservatoire du Littoral, sites classés, forêts publiques, domaines des Conseils Généraux, etc.). La limite des espaces proches du rivage est positionnée sur la première ligne de crêtes. Les coupures d’urbanisation protègent la plupart des espaces non construits perpendiculaires au rivage, quelle que soit leur taille. Les communes voient s’effondrer leurs réserves foncières et les promoteurs disparaître leurs plus belles opportunités, mais des dizaines de milliers d’hectares trouvent enfin une protection durable (Daligaux, 2005) (fig.2).

Fig. 2

Fig. 2

Cartographie synthétique du DALL (Est Var)

Conception: J. Daligaux – Source CETE

15Les DALL sont un phénomène unique dans le droit de l’urbanisme et constituent un élément essentiel de notre problématique. Ils sont devenus le document de référence de l’urbanisme littoral alors qu’ils n’ont aucune portée normative ni existence juridique. Ce paradoxe s’explique par le fait que tous les acteurs de la chaine décisionnelle ont été obligés de les prendre en compte:
Les préfets les ont envoyés aux communes pour qu’elles en tiennent compte lors des révisions de POS et dans la délivrance des permis de construire. Ils les ont utilisés aussi pour exercer leur contrôle de légalité sur ces mêmes POS et permis.
Les associations s’en sont saisies pour fonder leurs recours, tandis que les juges les ont invoqués pour consolider leurs attendus.
De fait, les communes n’ont eu d’autres choix que de les respecter. Soit elles ont révisé leur POS pour le mettre en compatibilité avec le DALL. Soit, par crainte d’un contentieux préfectoral ou associatif, elles ont cessé de délivrer des permis dans les zones potentiellement litigieuses.

16Cette mise en œuvre musclée de la loi Littoral, via la jurisprudence et les DALL, produit ses effets, avec toutefois des différences notables selon l’intensité de l’action associative et le volontarisme des préfets. Globalement, les rythmes de construction diminuent fortement à partir de 1991, sous l’effet également de l’éclatement de la bulle immobilière. Les opérations immobilières sont différées et/ou revues à la baisse. Dans les nouveaux POS, de nombreuses zones constructibles ont disparu. Sur le seul littoral varois, les services de l’État estiment que le DALL a gelé de plus de 2 millions de m2 de logements et équipements touristiques en projet.

17À une autre échelle, en Méditerranée comme en Atlantique, la période 1986-1996 a été marquée par un redéploiement de la croissance urbaine et démographique vers les secteurs rétro-littoraux (CETE, 2007). Ce processus s’explique surtout par la périurbanisation et la saturation de certains espaces côtiers, mais l’effet loi Littoral, en stoppant les très grands projets immobiliers, a également joué un rôle.

1.5 - Gouvernance en équilibre relatif

18Les années 90 resteront donc un moment historique de l’urbanisme côtier méditerranéen. Il n’est pas seulement dû aux qualités rédactionnelles de la loi Littoral, permettant que s’expriment des visions très protectrices. Il correspond aussi à un moment historique de la gouvernance, avec un équilibre relatif des forces en présence.

19Les associations de protection de l’environnement se sont imposées sur la scène de l’urbanisme local. D’ailleurs, l’intensité du contentieux et la maîtrise de l’urbanisation sont étroitement corrélées à la densité du tissu associatif. Il s’agit pour l’essentiel « d’associations locales de combat » composées de bénévoles, œuvrant dans la défense du cadre de vie et exerçant une surveillance étroite de leur territoire. Echaudées par les dérives de l’urbanisme et le manque de considération des édiles, elles ont utilisé la loi Littoral avec opportunisme. Surtout, elles ont accompli la mission de surveillance que l’État peinait à remplir.

20Les services de l’État, déstabilisés par la décentralisation, se sont un peu réaffirmés face aux élus locaux. Tout d’abord parce que des préfets ont été condamnés solidairement, aux côtés des communes et des aménageurs, pour « faute lourde » en matière d’application de la loi Littoral. Ensuite, plus subtilement, l’État a trouvé dans les DALL une façon d’exprimer « sa » vision du territoire, bien différente de celle des communes. Le contrôle de légalité préfectoral s’est durcit, tandis que des POS ont été déférés devant les tribunaux.

21Les élus locaux, par raison ou par conviction, ont été beaucoup plus attentifs aux autres acteurs. Tout d’abord aux associations environnementales, craintes à défaut d’être respectées. Mais aussi vis-à-vis d’un électorat local modifié par l’installation de nouveaux résidents, sensibles à la préservation de leurs cadre et mode de vie. Les nouveaux édiles, succédant en 1995 à la génération des « maires bâtisseurs », ont d’ailleurs été soulagés de pouvoir invoquer les DALL afin de résister aux sollicitations des propriétaires fonciers et des lobbies économiques.

22Durant cette période, les conditions de gouvernance ont donc été réunies pour que le droit s’applique tant bien que mal. On comprend que l’enjeux de la décentralisation et des SCOT, dix ans plus tard, sera de faire reculer les contre-pouvoirs et de supprimer les DALL.

2 - De nouvelles modalités d’application
de la loi Littoral durant les années 2000

23Les années 2000 marquent un tournant dans l’urbanisme local et l’aménagement du territoire. La décentralisation, entrée dans une nouvelle phase, a profondément modifié les conditions de gouvernance. Désormais, c’est aux communes de définir, seules, leur projet de territoire à travers les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) et les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT). Et si la loi Littoral s’impose encore à ces documents, c’est aux édiles et non plus à l’État d’en faire la lecture.

24Dans ce contexte, les bilans d’experts sur l’application de la loi Littoral sont moins importants que le ressenti des élus locaux. Leurs critiques doivent être nuancées mais elles posent la question de l’influence de la protection environnementale sur la dynamique socio-économique des territoires. Si le texte de la loi Littoral n’a pas été vraiment modifié, en revanche l’apparition des SCOT a sensiblement modifié son application. Déjà, dans la première génération de documents d’urbanisme, on observe un reflux de ses périmètres de protection.

2.1 - La loi Littoral mal ressentie par les élus locaux

25Dix années de discussions, de débats et de rapports sur la loi Littoral nous ont convaincu de l’impossibilité d’une analyse honnête du texte et de ses effets. D’une façon générale, sur le thème urbanisation/protection, les avis sont profondément influencés par les logiques institutionnelles, les intérêts et sensibilités personnels. C’est plus vrai encore avec la loi Littoral, dont la formulation ouvre tout le champ des possibles, permettant à chacun d’envisager son projet de territoire.

26Trois idées ressortent des rapports d’experts. En premier lieu, le texte reste nécessaire compte-tenu des pressions foncières et des enjeux économiques. En second lieu, son efficience a été inégale selon les territoires, mais il a contribué à une meilleure maîtrise de l’urbanisation. En troisième lieu, son application est moins conflictuelle car le texte est mieux compris, mais elle demeure exigeante si l’on veut trouver les bons équilibres entre protection et développement.

27Le ressenti de quatre générations d’élus locaux est moins tempéré. Relayés par l’Association Nationale des Élus du Littoral (ANEL), ils ont dénoncé avec constance les effets pervers d’une application jugée trop protectrice:
Des aménagement stratégiques ou indispensables, tels que la modernisation des stations d’épuration et l’extension des ports de commerce, en sont lourdement retardés ou annulés. On retiendra pour l’anecdote que le maire du Lavandou (Var) avait pris un arrêté municipal interdisant à ses administrés de mourir dans la commune, après que l’extension du cimetière ait été annulée pour cause d’espace naturel remarquable.
L’économie de la résidentialité et du tourisme sont bridées par les restrictions aux ouvertures foncières, véritable matière première, avec la mer, du développement local.

28 La raréfaction des terrains constructibles participe de la hausse des prix de l’immobilier, aggravant les difficultés d’accès au logement et leur cortège d’effets induits (départ des jeunes ménages actifs vers l’arrière-pays, vieillissement de la population, glissement social vers le haut, difficulté d’hébergement des travailleurs saisonniers, alourdissement du coût des programmes sociaux, etc.).
Certaines dispositions de la loi sont en contradiction avec les nouvelles priorités de l’aménagement du territoire. Ainsi l’extension limitée de l’urbanisation empêche la densification urbaine et donc la « reconstruction de la ville sur la ville », tandis que la protection des espaces naturels remarquables oriente l’extension urbaine vers les terres agricoles.

29Au milieu des années 2000, deux rapports parlementaires ont marqué les esprits par leur véhémence. On y lisait que des juges en excès de pouvoir, des services de l’État autoritaristes et des associations « intégristes » appliquaient la loi de façon inique, antiéconomique et contraire aux libertés individuelles et communales. Au final, la classe politique locale exigeait un retour à l’esprit de la loi et proposait que les SCOT en soient l’outil d’application. (Assemblée Nationale, 2004).

2.2 - Une analyse à nuancer

30Si la loi Littoral impacte évidemment le fonctionnement des territoires, elle cristallise aussi des inquiétudes et endosse la responsabilité de dysfonctionnements d’ordres bien plus larges:
Le ralentissement de l’urbanisation n’a pas plombé les économies côtières. Sur la période 1986-2006, les flux touristiques se sont consolidés sur les littoraux français en général et méditerranéens en particulier. Les stations balnéaires y ont même affiché en 2009 des records historiques de fréquentation. Globalement, la santé économique des littoraux est relativement bonne. Parmi de nombreux indicateurs convergents, on retiendra que depuis vingt ans l’augmentation du salariat privé a été sensiblement supérieure à la moyenne nationale(CETE, 2007).
Le lien entre loi Littoral et tensions immobilières, bien qu’il soit très mal connu, ne doit pas être surévalué. Concernant « l’offre foncière », on notera que la ressource disponible est loin d’être épuisée. Il reste aujourd’hui encore, sauf cas exceptionnels, des possibilités d’extension ou de densification importantes. C’est plutôt le malthusianisme communal qui, classiquement, réduit les ouvertures. Concernant la « demande », elle a augmenté comme ailleurs sous l’effet de la pression démographique et de l’élévation de la capacité financière des acheteurs. Et si les niveaux de prix sont effectivement plus élevés sur les secteurs côtiers recherchés, cela s’explique avant tout par le caractère élitiste du marché.
Sur le plan juridique, la loi Littoral reste porteuse d’insécurité juridique. Toutefois, la situation s’est beaucoup améliorée. Le volume du contentieux s’est dégonflé grâce à une meilleure connaissance du texte. Dans les années 2000, des jurisprudences plus conciliantes, des circulaires ministérielles plus tolérantes et divers amendements ont mis de la souplesse dans le dispositif. C’est ce qui fait dire aux juristes qu’il serait dommage de modifier la loi au moment où elle est enfin comprise (Calderaro, 2005). En revanche, elle reste le symbole du mécontentement de la classe politique locale face à un dispositif réglementaire de plus en plus contraignant, dans lequel les précautions environnementales s’ajoutent à la prévention des risques naturels.
La gestion quotidienne et l’avenir des sites protégés peuvent se révéler problématiques. Ainsi en est-il des coupures d’urbanisation lorsqu’elles protègent des espaces agricoles en déshérence. Ou des friches immobilières, lorsque la justice a annulé in extremis une opération et rendu son assiette définitivement inconstructible. Pour autant, des solutions de mise en valeur alternative ont pu être trouvées. Sur les terrains de l’ancienne ZAC de Pardigon (Cavalaire, Var), devenus espaces naturels remarquables, le Conservatoire du Littoral et la commune conduisent un projet de parc public.

31Quoi qu’il en soit, le texte a subi depuis sa mise en œuvre un intense lobbying économique et politique, que les mouvements associatifs qualifient de véritable travail de sape. Étonnamment, l’assouplissement de la loi n’a pas pris la voie que l’on attendait.

2.3 - Un texte peu modifié sur la forme mais bouleversé dans sa mise en œuvre

32La loi Littoral est trop médiatisée, et le « verdissement » des politiques trop stratégique, pour que les gouvernements successifs aient pris le risque de la réécrire; une chance que n’a pas eu la loi Montagne, progressivement vidée de sa substance.

  • 3  D’autres amendements ont été en revanche très critiqués pour leurs effets sur les rivages atlantiq (...)

33Le texte a connu des assouplissements mais dont la portée est restée limitée, tout au moins sur les rivages méditerranéens3. Ils ont pris la forme discrète de « cavaliers législatifs » glissés dans d’autres lois. En 1994, pour légaliser l’émissaire des eaux usées de la ville de Toulon, les stations d’épuration ont été admises, sous conditions, dans la bande des 100 m. En 2000, pour permettre la réhabilitation des établissements de plage de Ramatuelle (Var), la loi Solidarité et Renouvellement Urbain a dérogé à l’inconstructibilité des espaces naturels remarquables, mais sous réserve d’un Schéma d’Aménagement de Plage approuvé en Conseil d’État. En 2004, un décret a élargi et listé précisément les aménagements légers autorisés dans les espaces naturels remarquables (pistes cyclables, postes de secours, sanitaires, aires de stationnement non bitumées, aménagements agricoles de moins de 50 m2, aménagements conchylicoles, etc.). En 2005, la loi Développement des Territoires Ruraux a permis aux constructions agricoles de déroger au principe d’urbanisation en continuité des agglomérations et villages existants, mais sous réserve de conditions strictes (installations classées, incompatibilité avec le voisinage, uniquement hors des espaces proches du rivage, respect de l’environnement et des paysages, accord préfectoral requis). Nous ne voyons pas dans ces assouplissements, assortis de verrous relativement solides, une atteinte à l’intégrité du texte, contrairement à certains juristes et associations.

34Une autre voie a été choisie pour assouplir les effets de la loi, plus insidieuse et beaucoup plus efficace. En 2005, la loi Développement des Territoire Ruraux a choisi de faire des SCOT la pierre angulaire de l’aménagement des littoraux. Très en substance, si les SCOT doivent respecter la loi Littoral, les élus locaux y font leur propre lecture du texte et peuvent la moduler en fonction des contingences locales et des projets de territoire. Cela signifie que le SCOT peut délimiter, littéralement ou cartographiquement, les espaces naturels remarquables, les espaces proches du rivage et les coupures d’urbanisation. Le SCOT offre donc tous les avantages que n’a pas le DALL: il est élaboré par les élus et non par les agents de l’État, il est révisable en fonction des besoins fonciers et des projets de collectivités, il a une portée normative qui rend inattaquable tout PLU compatible, ses imprécisions cartographiques garantissent une marge de manœuvre importante et rendent l’appréciation du juge délicate. En résumé, le SCOT se substitue au DALL et ouvre ensuite la voie aux PLU, pour le pire ou pour le meilleur (Daligaux, 2005).

2.4 - Premiers reculs de la loi Littoral

35Les PLU ou les SCOT approuvés sont encore trop rares pour qu’une évaluation puisse en être faite. Toutefois, dans le Var, où se concentrent les principaux enjeux environnementaux et fonciers, deux SCOT et une demi-douzaine de PLU permettent une première analyse. Une dynamique de reflux de la loi Littoral s’y dessine (Daligaux, 2009).

36Les PLU semblent avoir bien intégré les dispositions de la loi. Les rapports de présentation explicitent soigneusement les choix d’urbanisme et leur conformité à la loi. Dans la cartographie, les zones naturelles correspondant aux espaces naturels remarquables sont nommées Nl pour Naturel littoral. Mais à mieux y regarder, on observe un recul – limité mais net – par rapport à la cartographie du DALL: contraction des secteurs correspondant aux espaces naturels remarquables, suppressions de coupures d’urbanisation, rapprochement de la limite des espaces proches du rivage vers la côte (fig. 3).

Fig. 3

Fig. 3

Manifestation d’un recul de la loi littoral dans un projet de PLU

Conception: J. Daligaux – Source: commune du Pradet (Var)

37Les deux premiers SCOT approuvés sont très différents, sur le fond et la forme, mais restent eux aussi en retrait par rapport au DALL:
Celui de l’agglomération toulonnaise décrit assez précisément les périmètres d’application de la loi Littoral. En revanche, comme l’ont regretté les services de l’État et les associations, il a renoncé, sous la pression de certaines communes, à toute forme de cartographie précise, notamment en ce qui concerne les coupures d’urbanisation. Cette « prise en compte insuffisante de la loi Littoral » contribuera à l’avis défavorable du ministère de l’Écologie et aux réserves du ministère de l’Équipement, et suscitera un recours associatif.
Le SCOT du Golfe de Saint-Tropez enfonce de façon spectaculaire la loi Littoral. Non seulement sa cartographie est étonnamment imprécise, mais elle contracte les espaces naturels remarquables de plusieurs milliers d’hectares. Étrangement, le document a survécu au contrôle de légalité préfectoral et à la vigilance des associations, (fig. 4).

Fig. 4

Fig. 4

Manifestations du recul de la loi Littoral dans un SCOT du Var

Conception: J. Daligaux

38Ces premiers reculs de la loi Littoral ne correspondent pas seulement à l’opportunité réglementaire qu’offrent les SCOT. Ils sont le fruit d’une gouvernance toujours plus décentralisée, que les collectivités territoriales jugent plus équilibrée, mais que les autres acteurs de l’urbanisme jugent à l’inverse en net déséquilibre.

3 - Quelle gouvernance demain?

39La décentralisation s’est accompagnée d’une montée en puissance des collectivités locales et de leurs groupements dans la planification urbaine et l’aménagement du
territoire. Parallèlement, leur ingénierie urbaine et territoriale a considérablement progressé (agences d’urbanisme, Établissements Publics Fonciers Régionaux, services de plus en plus spécialisés et compétents, etc.).

40Gardien théorique de l’intérêt général, l’État ne cesse en revanche de reculer dans ses prérogatives et ses ambitions. Son effacement crée dans la gouvernance de l’urbanisme un vide problématique. La mise en œuvre de la Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC), dont les contours étaient déjà dessinés dans la loi Littoral, n’en sera que plus délicate.

3.1 - L’effacement de l’État

41L’État dispose d’une légitimité évidente dans la gestion des territoires en général, et des espaces côtiers en particulier: il est propriétaire du Domaine Public Maritime (DPM), il est associé à l’élaboration de tous les documents d’urbanisme et de planification, il est enfin garant du respect des lois.

42Les années 2000 ont vu la réaffirmation relative de l’État sur le Domaine Public Maritime. Il reste inflexible en matière de concessions de plages, tant au niveau de l’obligation annuelle de démontage des établissements, qu’au niveau de la superficie concédée (qui doit passer de 30% à 20% de la plage). Parallèlement, les préfets ont mené à bien plusieurs opérations – très médiatisées – de destruction pour occupation illégale du DPM (fig. 5). Toutefois, lorsque les dossiers sont particulièrement sensibles, l’État maintient un statu quo: sur la Côte d’Azur avec la villa du roi d’Arabie Saoudite, en Corse où la domanialité publique n’est plus respectée depuis que le préfet Bonnet a fait incendier un établissement de plage illégal, en Languedoc-Roussillon où des milliers de « cabaniers » exercent sur les maires une pression très forte (Mial, 2005).

Fig. 5

Fig. 5

Destructions sur le Domaine Public Maritime. Baraquements de Beauduc en Camargue (commune d’Arles)

Source: 20 Minutes, tous droits réservés

43En revanche, l’État est de moins en moins présent sur le champ de la planification urbaine et de l’aménagement du territoire. Nous en retiendrons deux manifestations:
− À travers le Dire de l’État, ses services décentralisés doivent exprimer leur vision et leur projet de territoire lors de l’élaboration des documents de planification (PLU ou SCOT). Si l’exercice perdure, son contenu et sa portée ont été considérablement réduits par la décentralisation et par le rejet des élus locaux. Ainsi, de façon symptomatique, le DALL n’y est plus intégré.
− Le contrôle de légalité préfectoral est un acte essentiel au fonctionnement démocratique des institutions. Dans le cadre d’un urbanisme décentralisé, il garantit que les libertés locales s’exercent dans le respect des lois nationales. L’exercice a toujours souffert de lacunes structurelles (il est facultatif) et conjoncturelles (manque de moyens humains, pratique de l’échantillonnage). Mais il est de plus en plus difficile à réaliser en raison des pressions politiques s’exerçant sur les préfets. De sorte que le respect des lois, et notamment de la loi Littoral, s’efface de plus en plus souvent – et spectaculairement – derrière les intérêts économiques et politiques; et ce malgré la circulaire interministérielle de juillet 2006 appelant les préfets à la plus grande fermeté.

44Cet effacement s’explique par un manque de moyens humains et financiers. Il procède aussi d’un véritable discrédit de l’État aux yeux des collectivités locales. Les raisons en sont nombreuses: affairisme et dérives de l’urbanisme avant la décentralisation, pusillanimité sur certains dossiers, excès de zèle et autoritarisme sur d’autres, contradictions récurrentes entre services et niveaux hiérarchiques, non respect des engagements financiers et moraux, missions de service publics non remplies (délimitation du DPM non achevée, accès au rivage non garanti), etc. Lorsqu’il a piloté des projets, l’État n’a pas toujours été exemplaire en matière de concertation. Ainsi la mise en place du réseau Natura 2000 a-t-elle marqué les esprits par sa précipitation et son manque de transparence.

45Entre décentralisation et rejet des collectivités territoriales, l’État a également renoncé à « ses » outils d’aménagement des espaces littoraux.
− Les Schémas de Mise en Valeur de la Mer (SMVM), qui datent de 1986, devaient permettre de moduler l’application de la loi Littoral. Ils ont été massivement refusés par les communes car leur élaboration était placée sous la responsabilité de l’État. Trois seulement ont vu le jour en Atlantique (golfe du Morbihan, baie du Trégor, Bassin d’Arcachon), et un seul en Méditerranée (étang de Thau). Ils vont être remplacés par les chapitres individualisés du SCOT valant SMVM, élaborés par les édiles. Si aucun n’est aujourd’hui prescrit, la formule séduit les communes méditerranéennes.
− Les Directives Territoriales d’Aménagement (DTA) devaient faire valoir la vision et les priorités de l’État sur des territoires complexes à forts enjeux économiques et environnementaux. Elles devaient aussi permettre un ajustement de la loi Littoral aux projets de territoire. Seules quatre expériences, longues et peu convaincantes, ont été menées sur les littoraux (Alpes-Maritimes, Bouches-du‑Rhône, Baie de Seine, Estuaire de la Loire)(Daligaux, 2003). Les Directives Territoriales d’Aménagement et de Développement Durable (DTADD) devraient prendre le relais sur d’autres territoires, mais sans caractère obligatoire ni portée juridique.

46Enfin, et c’est là peut-être le plus dommageable, l’État n’a ni discours ni projet pour le littoral français en général et méditerranéen en particulier. En dépit des multiples rapports et préconisations, on attend toujours une Stratégie Nationale pour la Mer et des Documents Stratégiques de Façade. De sorte qu’il ne peut opposer aucune alternative solide aux scénarii « au fil de l’eau » qui caractérisent des générations de documents d’urbanisme littoraux.

3.2 - Gouvernance problématique

47La qualité d’un document d’urbanisme, et plus globalement d’un projet de territoire, est avant tout fonction des hommes qui l’élaborent. Pour autant, parce que les maires se succèdent, la gouvernance doit offrir un minimum de garantie face aux risques de dérives. Cette garantie passe par l’exercice de contre-pouvoirs (action contentieuse des associations ou des citoyens, démocratie participative), par l’existence de procédures de contrôle (contrôle de légalité préfectoral) et in fine par l’arbitrage des juges.

48Cette alchimie fragile est menacée, on l’a vu, par l’effacement de l’État. L’affaiblissement des associations est plus problématique encore. Souvent vieillissantes, parfois lassées d’un travail de Sisyphe, rarement reconnues comme de véritables partenaires, elles suivent difficilement un droit de l’urbanisme de plus en plus complexe et un flux d’actes administratifs de plus en plus rapide (fig. 6).

Fig. 6

Fig. 6

Difficultés du dialogue entre associations et communes

Source: Var Matin, 2008

49D’autant que le législateur, sous couvert de limiter les recours abusifs, ne cesse de restreindre les possibilités d’action contentieuse (nouveau régime d’agrément préfectoral, contraction des délais). Le juge ne pouvant s’autosaisir, l’absence de recours associatif ouvre la porte à tous les excès. En Corse, malgré le travail de quelques associations courageuses, c’est l’État qui doit contrôler l’urbanisme débridé au sud de l’île (Paoli et Melot, 2008).

50La participation citoyenne ne constituera pas une véritable force de contre-proposition ou de contre-pouvoir. Si la loi Solidarité et Renouvellement Urbain a renforcé la concertation avec les citoyens, leur influence sur les choix d’urbanisme et d’aménagement reste de pure forme. En témoignent les limites juridiques des enquêtes publiques. Par ailleurs, derrière une cartographie foisonnante et séduisante, les documents d’urbanisme sont de plus en plus « impénétrables » sur le fonds, tandis que le droit qu’ils mettent en forme est de plus en plus péremptoire et contradictoire.

51On peut douter enfin de la capacité des collectivités locales à se contrôler mutuellement. Institutionnellement, la décentralisation a posé le principe d’absence de tutelle d’une collectivité territoriale de rang supérieur sur celles de rang inférieur. Politiquement ensuite, au sein des PLU intercommunaux et des SCOT, un pacte de non-agression garantit aux communes la libre expression de leur politique d’urbanisation. Enfin, le leadership peut orienter positivement un projet de territoire, mais encore faut-il qu’il existe et qu’il assume les arbitrages.

3.3 - GIZC hypothétique et territoires sous pression

52Durant les années 2000, la notion de GIZC a été progressivement consacrée par l’Union européenne et intégrée dans le droit français, notamment par la loi Développement des Territoires Ruraux de 2005. Elle doit désormais imprégner l’ensemble de la politique nationale du littoral en privilégiant les logiques de partenariat et de projet, au détriment d’une approche juridique et réglementaire contraignante (Lozachmeur et Ghezali, 2010). On pourrait évoquer le fait que sa mise en œuvre concrète laisse planer depuis près de vingt ans les mêmes interrogations (Bodiguel, 1997, Deboutd, 2010). On rappellera plutôt que l’essentiel de son système de valeurs était déjà contenu dans l’article premier de la loi Littoral:

53« Le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique d’aménagement de protection et de mise en valeur. La réalisation de cette politique d’intérêt général implique une coordination des actions de l’État et des collectivités locales, ou de leurs groupements, ayant pour objet:
− la mise en œuvre d’un effort de recherche et d’innovation portant sur les particularités et les ressources du littoral
;
− la protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l’érosion, la préservation des sites et paysages et du patrimoine
;
− la préservation et le développement des activités économiques liées à la proximité de l’eau, telles que la pêche, les cultures marines, les activités portuaires, la construction et la réparation navales et les transports maritimes
;
− le maintien ou le développement, dans la zone littorale, des activités agricoles ou sylvicoles, de l’industrie, de l’artisanat ou du tourisme. »

54Le plan et les outils sont donc disponibles pour construire une forme de GIZC. On l’a vu, c’est la gouvernance qui pose problème. L’épiphénomène des DALL a permis que certaines valeurs se concrétisent, mais dans un contexte dont on ne retiendra que le caractère conflictuel. La planification résolument décentralisée semble plus légitime, mais elle montre déjà ses limites en l’absence de forces de contre-propositions et de contre-pouvoirs. La géométrie de la gouvernance devra donc être réinventée, en intégrant deux paramètres fondamentaux:
− À contre-courant des imprécations actuelles et de la « voie américaine » (Miossec, 2004), la recherche systématique du consensus est un leurre. Par essence, l’aménagement des littoraux ne peut être pacifié, a fortiori en Méditerranée. L’élaboration des projets passe forcément par le conflit et l’arbitrage, y compris juridique. La gouvernance doit donc évoluer dans un droit suffisamment stable, précis, homogène et coercitif pour que les différents acteurs puissent le faire respecter. On s’inquiétera à ce titre du risque de « féodalisation » du droit du littoral (Rochette, 2007).
− Les orientations données au territoire doivent s’appuyer sur des indicateurs tangibles. De sorte que les partis d’aménagement, s’ils ne sont pas partagés, puissent être clairement exposés. On pense par exemple, en matière d’écosystèmes, aux différents
indicateurs Nature (Dauvin, 2010). Et l’on regrettera que la notion de capacité d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, prévue par la loi Littoral, n’ait été mise en œuvre qu’à titre expérimental sur le littoral atlantique.

55Enfin, la mise en œuvre de la GIZC va intervenir dans un contexte socio-économique de plus en plus tendu, soumettant les édiles à des pressions intenses. Il apparaît clairement, dans les débats électoraux et les réunions publiques sur les PLU, que les attentes sociales vont aujourd’hui à l’emploi et à l’accès au logement. Pour des économies littorales portées traditionnellement par le tourisme et l’économie de la résidentialité, la relance de l’urbanisme est ressentie comme un élément incontournable (fig. 7).

Fig. 7

Fig. 7

Visages de la pression sociale et politique

Source: Var Matin, 2009

56Ce changement de cap, amorcé au milieu des années 2000, est perceptible dans la dynamique d’urbanisation. Beaucoup de PLU, tout en soignant leur dimension environnementale, affichent des objectifs de croissance démographique et de développement économique dignes des années 80. Les ouvertures foncières, tout en respectant généralement la loi Littoral, se comptent en dizaines d’hectares d’urbanisation dense pour des stations balnéaires certes étendues mais qui ne comptent que quelques milliers d’habitants permanents. Enfin, après la baisse spectaculaire puis le tassement des années 90, les rythmes de construction méditerranéens et atlantiques sont en reprise irrégulière mais sensible.

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Bibliography

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Le Guen J., (2004), Rapport d’information sur l’application de la loi Littoral, Assemblée Nationale, rapport no 1740, 21 juillet, 95 p.

Lozachmeur O. et Ghezali M., (2010), « Regard pluridisciplinaires sur le territoire littoral », in Ph. Deboudt (coord.), Inégalités écologiques, territoires littoraux et développement durable, Presses universitaires du Septentrion, collection « environnement et sociétés », 405 p.

Ministère de l’Équipement (1999), Rapport au parlement sur l’application de la loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, et sur les mesures spécifiques prises en faveur du littoral, Paris, 93 p.

Miossec A., (2004), Les littoraux, entre nature et aménagement, Armand Colin, 191 p.

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Paoli J.-C., Melot R. et Fiori A., (2008), « L’aménagement du territoire à l’épreuve de la décentralisation: conflits et concertation en Corse et Sardaigne », Pôle Sud, revue de science politique de l’Europe méditerranéenne, no 28-1, p. 143-165.

Rochette J., (2007), Le traitement juridique d’une singularité territoriale: la zone côtière. Étude en droit international et droit comparé franco-italien, thèse de droit, université de Nantes, université de Milan, 2007, 784 p.

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Notes

1  Voir les études du professeur Meinesz (université de Nice) sur [www.medam.org].

2  Annulé au titre des espaces proches du rivage, on retiendra le Golf International de Gassin. Au titre des espaces naturels remarquables, ce sont les ZAC de Pardigon (Cavalaire), de la Teissonnière (Le Rayol-Canadel) et du Golf de Frégate (Saint-Cyr-sur-Mer) qui tombent. Mais aussi, dans un autre registre, le projet de réhabilitation des établissements de plage de Pampelonne (Ramatuelle). Au titre de la bande des 100 mètres, l’exutoire en mer de la nouvelle station d’épuration de Toulon, déjà construit, est déclaré illégal.

3  D’autres amendements ont été en revanche très critiqués pour leurs effets sur les rivages atlantiques. Par ailleurs, autour des grands lacs de montagne, lorsque les deux textes se superposaient, les dispositions de la loi Littoral se sont effacées devant celles de la loi Montagne, beaucoup plus tolérantes.

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Title Photo 1
Caption Station touristique intégrée du Languedoc Roussillon (Port Camargue, Gard)
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Caption Opération immobilière touristique en Provence (ZAC de Cap Estérel, Var)
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Title Photo 3
Caption Conurbation dense de la côte d’Azur (Alpes-Maritimes)
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Caption Développement des ports de plaisance au début des années 90
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Title Fig. 2
Caption Cartographie synthétique du DALL (Est Var)
Credits Conception: J. Daligaux – Source CETE
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Title Fig. 3
Caption Manifestation d’un recul de la loi littoral dans un projet de PLU
Credits Conception: J. Daligaux – Source: commune du Pradet (Var)
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Title Fig. 4
Caption Manifestations du recul de la loi Littoral dans un SCOT du Var
Credits Conception: J. Daligaux
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Caption Destructions sur le Domaine Public Maritime. Baraquements de Beauduc en Camargue (commune d’Arles)
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Title Fig. 6
Caption Difficultés du dialogue entre associations et communes
Credits Source: Var Matin, 2008
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Title Fig. 7
Caption Visages de la pression sociale et politique
Credits Source: Var Matin, 2009
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References

Electronic reference

Jacques Daligaux and Paul Minvielle, « De la loi Littoral à la Gestion Intégrée des Zones Côtières », Méditerranée [Online], 115 | 2010, Online since 30 December 2012, connection on 23 March 2017. URL : http://mediterranee.revues.org/5122 ; DOI : 10.4000/mediterranee.5122

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Jacques Daligaux

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